Правосудие

Требование: О признании недействительным постановления главы администрации

Обстоятельства: Территориальное управление полагало, что оспариваемым актом незаконно внесен в реестр муниципальных земель участок, входящий в состав земель РФ.
Решение: В удовлетворении требования отказано в связи с избранием территориальным управлением ненадлежащего способа защиты нарушенного права.

Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 06.08.2014 по делу N А15-550/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 6 августа 2014 г.
Полный текст постановления изготовлен 6 августа 2014 г.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Мазуровой Н.С. и Мещерина А.И., в отсутствие заявителя - Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Дагестан (ИНН 0562076424, ОГРН 1090562002662), органа, осуществляющего публичные полномочия, - администрации городского округа "город Дербент" (ИНН 0542009356, ОГРН 1020502003356) и третьих лиц: государственного научного учреждения "Дагестанская селекционная опытная станция виноградарства и овощеводства", Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Республике Дагестан, администрации муниципального образования "Дербенский район", муниципального казенного учреждения "Управление земельных и имущественных отношений администрации городского округа город Дербент", извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу администрации городского округа "город Дербент" на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.04.2014 по делу N А15-550/2013 (судьи Луговая Ю.Б., Марченко О.В., Сулейманов З.М.), установил следующее.
Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Дагестан (далее - территориальное управление) обратилось в арбитражный суд к администрации городского округа "город Дербент" (далее - администрация городского округа) с требованием о признании недействительным постановления главы администрации городского округа от 14.11.2012 N 380.
Заявление мотивировано тем, что постановлением от 14.11.2012 N 380 в реестр муниципальных земель внесен земельный участок площадью 420 кв. м, входящий в состав земель Российской Федерации (201 га) и предоставленный на праве постоянного (бессрочного) пользования ГНУ "Дагестанская селекционная опытная станция виноградарства и овощеводства" (далее - опытная станция).
Определениями от 03.04.2013 и от 13.06.2013 (т. 1, л.д. 1, 63) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены опытная станция, ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Республике Дагестан, администрация муниципального образования "Дербенский район" (далее - администрация района), МКУ "Управление земельных и имущественных отношений администрации городского округа город Дербент" (далее - управление имущественных отношений).
Решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 28.08.2013 (судья Алиев А.А.) в удовлетворении требований отказано.
Суд установил, что спорный земельный участок (площадью 420 кв. м) входит в земельный участок с кадастровым номером 05:07:0001:11:0001 площадью 201 га, на который в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП) зарегистрировано право собственности Российской Федерации (свидетельство от 14.09.2006 серии 05-АА N 051402). Земельный участок площадью 201 га находится в пользовании опытной станции, имущество которой внесено в Единый государственный реестр федерального имущества. Право федеральной собственности на спорный участок подтверждено вступившими в законную силу судебными актами по делам N А15-212/2007, N А15-1807/2006 и N А15-1526/2007. В то же время за городским округом в ЕГРП зарегистрировано право собственности на земельный участок площадью 420 кв. м с кадастровым номером 05:42:000082:412. Суд исходил из того, что возникший в данном случае между Российской Федерацией и муниципальным образованием спор о праве на земельный участок, расположенный в кадастровом квартале 05:42:000081, не может быть разрешен по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). Соответствующие разъяснения содержат пункты 52 и 56 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" (далее - постановление от 29.04.2010 N 10/22). Из положений статьи 2 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон о регистрации) следует, что зарегистрированное право может быть оспорено исключительно в судебном порядке путем предъявления исков, решения по которым являются основанием для внесения записи в ЕГРП. В связи с избранием территориальным управлением ненадлежащего способа защиты нарушенного права суд отказал в удовлетворении заявленных требований (т. 1, л.д. 117).
Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.04.2014 решение от 28.08.2013 отменено, требования территориального управления удовлетворены, постановление от 14.11.2012 N 380 признано недействительным.
Апелляционный суд установил, что право собственности муниципального образования на земельный участок с кадастровым номером 05:42:000082:412 зарегистрировано в ЕГРП на основании постановления от 14.11.2012 N 380 (о внесении участка в реестр муниципальных земель городского округа). При оценке возможности разрешения заявленных территориальным управлением требований по существу апелляционный суд исходил из разъяснений, содержащихся в пункте 3 постановления от 29.04.2010 N 10/22 о праве суда на самостоятельную правовую квалификацию требований. Спор возник в связи с наличием двойной регистрации права на один и тот же земельный участок. Требования территориального управления сводятся по существу к признанию отсутствующим права собственности администрации на спорный земельный участок путем признания недействительным документа-основания регистрации права - распоряжения от 14.11.2012 N 380 (пункт 52 постановления от 29.04.2010 N 10/22). Государственная регистрация права собственности Российской Федерации на участок площадью 201 га произведена в 2006 году на основании сведений о включении земельного участка в реестр федерального имущества. На основании постановления территориального управления от 18.09.2006 N 146-р указанный участок закреплен на праве постоянного (бессрочного) пользования за опытной станцией, которая входит в состав Российской академии сельскохозяйственных наук (далее - Россельхозакадемия). Поэтому в силу пункта 1 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 N 3020-1, статьи 6 Федерального закона от 23.08.1996 N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" (далее - Закон о науке) в применимой редакции, статьи 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон) спорный участок является федеральной собственностью. Распоряжение земельным участком неуправомоченным лицом (постановление администрации от 14.11.2012) не прекратило право Российской Федерации на имущество. Оспариваемое постановление не соответствует положениям Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс). Следовательно, государственная регистрация права администрации на спорный участок произведена в отсутствие законных оснований. Истец участком (площадью 420 кв. м) владеет опосредованно (фактически им (в составе участка площадью 201 га) владеет опытная станция) и не нуждается в защите владения. Доказательства передачи участка иным лицам в материалы дела не представлены. С учетом изложенного, апелляционный суд пришел к выводу о наличии оснований для признания постановления N 380 недействительным (т. 2, л.д. 99).

Администрация городского округа обжаловала апелляционное постановление от 01.04.2014 в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит указанный акт отменить, решение от 28.08.2013 оставить в силе, ссылаясь на неправильное применение апелляционным судом норм материального и процессуального права, а также несоответствие сделанных им выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Администрация указывает на рассмотрение апелляционным судом аналогичных дел N А15-548/2013 и N А15-549/2013, в которых поддержана позиция суда первой инстанции о невозможности рассмотрения заявления территориального управления по правилам главы 24 Кодекса. В настоящем деле суд апелляционной инстанции вышел за пределы требований (самостоятельно определил исковой характер заявления), что противоречит действующему законодательству. Кроме того, требование территориального управления о признании отсутствующим зарегистрированного права на земельный участок рассматривается арбитражным судом в рамках дела N А15-3240/2013. У суда апелляционной инстанции не было достоверных документов, свидетельствующих о том, что спорный земельный участок принадлежит заявителю. Вывод апелляционного суда о принадлежности участка истцу сделан на основании данных о регистрации права за Российской Федерацией на участок площадью 201 га. Однако указанный участок внесен в государственный кадастр недвижимости с декларативными границами. Местоположение спорного участка (в том числе путем назначения землеустроительной экспертизы) не определено. Апелляционным судом допущены и иные существенные процессуальные нарушения. В связи с принятием Федерального закона от 27.09.2013 N 253-ФЗ и Указа Президента Российской Федерации от 25.10.2013 N 959 обязанности по исполнению функций и полномочий собственника федерального имущества возложены на Федеральное агентство научных организаций. Таким образом, территориальное управление на момент рассмотрения дела апелляционным судом не обладал процессуальным правом на обжалование решения. Однако процессуальную замену стороны по делу апелляционный суд не произвел, что, по мнению заявителя, является безусловным основанием к отмене апелляционного постановления.
Территориальное управление и опытная станция в отзывах сослались на несостоятельность доводов жалобы, а также законность и обоснованность апелляционного постановления. Полагают, что суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о принадлежности спорного участка Российской Федерации (постановление от 27.12.1991 N 3020-1, статья 6 Закона о науке, статья 3.1 Вводного закона). Земельный участок является федеральной собственностью и принадлежит опытной станции на праве постоянного (бессрочного) пользования. Право собственности Российской Федерации на земельный участок площадью 201 га (в состав которого входит спорный участок) зарегистрировано в 2006 году. Доказательства отказа Российской Федерации от права собственности либо отказа опытной станции от ограниченного вещного права не представлены. Отсутствуют в деле и доказательства прекращения указанных прав по установленным законом основаниям. Правомерность позиции территориального управления подтверждена вступившими в законную силу судебными актами по делам N А15-212/2007, N А15-1807/2006 и N А15-1526/2007. Постановлением от 14.11.2012 N 380 (о включении имущества в реестр муниципального имущества) спорный участок был фактически незаконно изъят из федеральной собственности. Однако распоряжение земельным участком (площадью 420 кв. м) неуправомоченным лицом не прекратило соответствующее право. Поэтому апелляционный суд при правильной квалификации требований территориального управления (фактически сводятся к признанию отсутствующим права собственности администрации городского округа на спорный участок) правомерно признал постановление от 14.11.2012 N 380 недействительным.
От иных участвующих в деле лиц отзывы на жалобу не поступили.
Участники спора явку представителей в суд кассационной инстанции не обеспечили.
Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзывов (возражений), суд округа считает, что кассационную жалобу следует удовлетворить.
Как видно из материалов дела и установили судебные инстанции, на основании решения администрации Дербентского района от 22.12.2000 N 43 земельный участок площадью 201 га, расположенный в Дербентском районе Республики Дагестан, предоставлен опытной станции в бессрочное (постоянное) пользование для производства селекционных и опытных работ. Опытной станции выдан государственный акт на право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (т. 1, л.д. 52-54).
13 сентября 2006 года в ЕГРП внесена запись регистрации N 05-05-01/037/2006-796 о праве собственности Российской Федерации на земельный участок сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 05:07:0001:11:0001 площадью 201 га, расположенный в Дербентском районе Республики Дагестан. Право зарегистрировано на основании выписки из реестра федерального имущества по состоянию на 01.01.2006, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 14.09.2006 серии 05-АА N 051402 (т. 1, л.д. 34).
Постановлением администрации городского округа от 14.11.2012 N 380 на управление имущественных отношений возложена обязанность внести в реестр муниципальных земель городского округа земельный участок из земель населенных пунктов площадью 420 кв. м, расположенный в кадастровом квартале 05:42:000081. Управлению имущественных отношений также предписано обеспечить формирование межевого плана для осуществления государственного кадастрового учета земельного участка. Постановление принято администрацией городского округа на основании пункта 1 статьи 19 Земельного кодекса и пункта 3 статьи 3.1 Вводного закона (т. 1, л.д. 59).
По сведениям государственного кадастра недвижимости (кадастровый паспорт от 16.01.2013 N 005-201/13-1111) земельному участку площадью 420 кв. м по адресу: г. Дербент, пер. К. Маркса в ходе кадастрового учета присвоен кадастровый номер 05:42:000082:412, установлено разрешенное использование - для размещения индивидуального жилого дома (т. 1, л.д. 100, 101).
На основании постановления от 14.11.2012 в ЕГРП зарегистрировано право собственности администрации городского округа на земельный участок с кадастровым номером 05:42:000082:412 площадью 420 кв. м, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 19.07.2013 серии 05-АА 709889 и выпиской из ЕГРП от 11.03.2014 (т. 1, л.д. 99; т. 2, л.д. 82).
Ссылаясь на незаконность постановления от 14.11.2012 N 380, территориальное управление обратилось в арбитражный суд с заявлением по правилам главы 24 Кодекса.
Защита гражданских прав осуществляется способами, установленными статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), а также иными способами, предусмотренными законом. При этом способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения. Необходимым условием применения того или иного способа защиты гражданских прав является обеспечение восстановления нарушенного права обратившегося в суд лица (пункт 1 статьи 1 Гражданского кодекса).
При разрешении спора суд первой инстанции установил, что право собственности муниципального образования на земельный участок с кадастровым номером 05:42:000082:412 площадью 420 кв. м зарегистрировано в ЕГРП на основании постановления от 14.11.2012 N 380 (запись регистрации N 05-05-01/500/2013-281 от 15.07.2013). В ЕГРП зарегистрировано также право собственности Российской Федерации на земельный участок с кадастровым номером 05:07:0001:11:0001 площадью 201 га (запись регистрации N 05-05-01/037/2006-796 от 13.09.2006). Участки площадью 420 кв. м и 201 га расположены в кадастровом квартале 05:42:000081.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Закона о регистрации государственная регистрация прав на недвижимое имущество является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.
В пунктах 52, 53 и 56 постановления от 29.04.2010 N 10/22 содержатся следующие разъяснения. Оспаривание зарегистрированного права на недвижимое имущество осуществляется путем предъявления исков, решения по которым являются основанием для внесения записи в ЕГРП. Поскольку при таком оспаривании суд разрешает спор о гражданских правах на недвижимое имущество, соответствующие требования рассматриваются в порядке искового производства. Ответчиком по иску, направленному на оспаривание зарегистрированного права или обременения, является лицо, за которым зарегистрировано спорное право или обременение. Зарегистрированное право на недвижимое имущество не подлежит оспариванию путем заявления требований, подлежащих рассмотрению по правилам главы 24 Кодекса, поскольку в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, не может разрешаться спор о праве на недвижимое имущество.
По смыслу указанных норм и приведенных разъяснений оценка законности оснований возникновения права собственности (иного вещного права), зарегистрированного в установленном порядке, должна даваться судом в рамках разрешения соответствующего (вещно-правового) спора по иску лица, право которого нарушается государственной регистрацией права (записью в ЕГРП) за иным лицом (реестровым собственником).
Установив наличие у публично-правовых образований (Российской Федерации и городского округа) вещно-правового спора в отношении земельного участка площадью 420 кв. м, суд первой инстанции пришел к выводу об избрании территориальным управлением ненадлежащего (не соответствующего характеру спора) способа защиты нарушенного права, поэтому в удовлетворении заявления отказал.
Отменяя решение и рассматривая требования территориального управления по существу, апелляционный суд указал на обязанность по самостоятельной правовой квалификации заявленных требований, сославшись на пункт 3 постановления от 29.04.2010 N 10/22. В нем (так же как и в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19.06.2012 N 2665/12 и от 24.07.2012 N 5761/12) разъяснено, что в случае ненадлежащего формулирования истцом способа защиты при очевидности преследуемого им материально-правового интереса суд не должен отказывать в иске ввиду неправильного указания норм права, а обязан сам определить, из какого правоотношения возник спор и какие нормы подлежат применению.
Однако в данном случае такая переквалификация невозможна (недопустима). Удовлетворение судом апелляционной инстанции требования территориального управления о признании недействительным постановления от 14.11.2012 N 380 не изменило существующее вещно-правовое положение сторон (право Российской Федерации продолжает нарушаться государственной регистрацией права муниципального образования на недвижимость (записью в ЕГРП об администрации как реестровом собственнике спорного участка)). Обжалуемый судебный акт не восстанавливает нарушенное право федерального собственника (территориального управления как его представителя) на спорное имущество, поскольку за муниципальным образованием сохраняется запись о праве собственности на земельный участок площадью 420 кв. м с кадастровым номером 05:42:000082:412. Кроме того, самостоятельно переквалифицировав требования территориального управления (указав на то, что они сводятся по существу к признанию отсутствующим права собственности муниципального образования на спорный земельный участок), апелляционный суд не разрешил эти (по его мнению, исковые) требования по существу (не рассмотрел спор о праве на недвижимость).
Окружной суд также учитывает, что в настоящее время Арбитражным судом Республики Дагестан в рамках объединенного дела N А15-3240/2013 разрешается спор по иску территориального управления о признании отсутствующим права собственности городского округа на ряд земельных участков, расположенных в Дербентском районе Республики Дагестан, в том числе участок с кадастровым номером 05:42:000082:412. Производство по делу N А15-3240/2013 возобновлено судом первой инстанции после получения заключения судебного эксперта по результатам проведенной землеустроительной экспертизы (определения 29.01.2014 и от 23.06.2014). При этом отказ в удовлетворении требований, заявленных по настоящему делу, не лишает территориальное управление права ссылаться на незаконность постановления городского округа от 14.11.2012 N 380 в вещно-правовом споре (статья 12 Гражданского кодекса, статья 13 Кодекса).
Согласно пункту 5 части 1 статьи 287 Кодекса по результатам рассмотрения кассационной жалобы суд кассационной инстанции вправе оставить в силе одно из ранее принятых по делу решений или постановлений.
Суд первой инстанции при разрешении спора обоснованно исходил из того, что в судебном порядке может быть оспорено либо зарегистрированное право, либо законность действий регистрирующего органа в порядке главы 24 Кодекса (при отсутствии спора о праве на недвижимость). Вывод суда об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований в связи с тем, что территориальным управлением избран ненадлежащий способ защиты права, является правильным; он основан на законе (статьи 1, 12 Гражданского кодекса) и соответствует разъяснениям, изложенным в пунктах 52, 53 и 56 постановления от 29.04.2010 N 10/22. Нарушения судом первой инстанции норм процессуального права, в том числе предусмотренных частью 4 статьи 288 Кодекса, кассационной инстанцией не установлены.
Поэтому постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.04.2014 следует отменить, а решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 28.08.2013 - оставить в силе.
Вопрос о взыскании государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы судом не рассматривался, поскольку в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации стороны освобождены от ее уплаты.
Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287, 288 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.04.2014 по делу N А15-550/2013 отменить.
Решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 28.08.2013 оставить в силе.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий В.Е.ЕПИФАНОВ

Судьи Н.С.МАЗУРОВА А.И.МЕЩЕРИН