Правосудие

Требование: О признании незаконным решения антимонопольного органа о признании необоснованной жалобы на действия организатора торгов при проведении конкурса на право заключения договора об организации регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом по пригородному маршруту

Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 25.07.2016 по делу N А33-23918/2015

Резолютивная часть постановления объявлена "18" июля 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен "25" июля 2016 года.
Третий арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Морозовой Н.А.,
судей: Борисова Г.Н., Иванцовой О.А.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Елистратовой О.М.,
при участии:
от заявителя (индивидуального предпринимателя Бекетова Андрея Владимировича) - Ряполовой А.В., представителя по доверенности от 28.09.2015; Прохоровой Я.В., представителя по доверенности от 10.04.2016,
от третьего лица (Конкурсной комиссии открытого конкурса на право заключения договора об организации регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом по пригородному (межмуниципальному) маршруту) - Хайсерверина Р.М., представителя по доверенности от 24.02.2016 N 1,
от третьего лица (Министерства транспорта Красноярского края) - Комаровой М.А., представителя по доверенности от 11.01.2016 N 1,
от третьего лица (общества с ограниченной ответственностью "Контур") - Бабаевой Н.И., представителя по доверенности от 16.02.2016,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю
на решение Арбитражного суда Красноярского края
от "12" апреля 2016 года по делу N А33-23918/2015, принятое судьей Ивановой Е.А.,

установил:

индивидуальный предприниматель Бекетов Андрей Владимирович (ИНН 246600062561, ОГРН 304246623700013) (далее - заявитель, предприниматель, ИП Бекетов А.В.) обратился в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (ИНН 2466009115, ОГРН 1022402675965) (далее - антимонопольный орган, Красноярское УФАС России) о признании незаконным решения от 09.10.2015 N 246-18.1.
Определением от 29.10.2015 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство транспорта Красноярского края.
Определением от 09.02.2016 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены общество с ограниченной ответственностью "Контур", Конкурсная комиссия открытого конкурса на право заключения договора об организации регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом по пригородному (межмуниципальному) маршруту.
Решением Арбитражного суда Красноярского края от "12" апреля 2016 года заявленные требования удовлетворены. Признано недействительным решение УФАС по Красноярскому краю от 09.10.2015 N 246-18.1.
Не согласившись с данным судебным актом, антимонопольный орган обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.
В обоснование апелляционной жалобы (с учетом дополнительных возражений) антимонопольный орган ссылается на следующие обстоятельства.
- Положения статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) не содержат указаний на то, что лица, участвующие в рассмотрении жалобы, вправе знакомиться с материалами жалобы.
- Красноярским УФАС России возможность ознакомления с материалами жалобы ИП Бекетову А.В. была предоставлена, 07.10.2015 заявителем такая возможность была реализована (до вынесения решения по результатам рассмотрения жалобы).
- В предоставлении ИП Бекетову А.В. для ознакомления с заявкой участника конкурса - ООО "Контур" антимонопольным органом было отказано, в связи с тем, что заявка и приложенные к ней документы содержат информацию о персональных данных, сведения о хозяйственной деятельности общества. Кроме того, заявка на участие в торгах является конкурентным предложением участника торгов, предоставление доступа иному участнику торгов - конкуренту к информации, содержащейся в названной заявке, по мнению управления, не соответствует требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и могут привести к нарушению интересов ООО "Контур" и (или) причинить убытки.
- Красноярское УФАС России отмечает, что положения административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного приказом ФАС России от 19.11.2014 N 727/14, не могут применяться к процедуре рассмотрения жалоб, обжалуемых в антимонопольный орган в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.
- Предоставление одному из участников конкурса доступа к информации, в том числе к содержанию заявок других участников конкурса, является, согласно пункту 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, запрещенным созданием такому участнику конкурса преимуществ участия в конкурсе.
Заявитель в отзыве на апелляционную жалобу не согласился с изложенными в ней доводами, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.
Министерство транспорта в отзыве на апелляционную жалобу согласилось с изложенными в ней доводами, просит решение суда первой инстанции отменить.
ООО "Контур" в отзыве на апелляционную жалобу согласилось с изложенными в ней доводами, просит решение суда первой инстанции отменить.
Антимонопольный орган, уведомленный о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с требованиями статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (путем направления копий определения о назначении судебного заседания лицам, участвующим в деле, а также путем размещения публичного извещения о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в Картотеке арбитражных дел http://kad.arbitr.ru), в судебное заседание своих представителей не направил.
В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителя антимонопольного органа.
Представитель заявителя доводы апелляционной жалобы не признал по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу и в дополнительных пояснениях к отзыву; просил суд оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Представитель Министерства транспорта Красноярского края поддержал доводы апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу; просил суд отменить решение суда первой инстанции.
Представитель ООО "Контур" доводы апелляционной жалобы поддержал по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу; просил суд отменить решение суда первой инстанции.
Представитель Конкурсной комиссии открытого конкурса на право заключения договора об организации регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом по пригородному (межмуниципальному) маршруту доводы апелляционной жалобы поддержал; просил суд отменить решение суда первой инстанции.
Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие, имеющие значение для дела, обстоятельства.
В адрес Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю 30.09.2015 предпринимателем Бекетовым А.В. подана жалоба на действия организатора торгов - Министерства транспорта Красноярского края, конкурсной комиссии при проведении конкурса на право заключение договора об организации регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом по пригородному (межмуниципальному) маршруту (лот N 20).
Из содержания жалобы следует, что конкурсной комиссией допущены существенные нарушения порядка проведения конкурса, выразившиеся в принятии недостоверных сведений, представленных победителем конкурса - ООО "Контур": о характеристиках, предлагаемых для перевозок транспортных средств; о наличии стоянки для транспортных средств; об осуществлении технического осмотра при выпуске на линию и ежедневного обслуживания транспортного средства.
Возражая против доводов жалобы, организатор торгов и конкурсная комиссия указывали, что:
в соответствии с пунктом 1.5 Порядка проведения конкурса, утвержденного постановлением Правительства Красноярского края от 27.12.2011 N 808-п (далее - Порядок), министерство является организатором конкурсов; полномочия организатора конкурса перечислены в пункте 1.5 Порядка;
согласно абзацам пятому, шестому пункта 1.5 Порядка организатор конкурса утверждает протокол об определении победителя конкурса, размещает протокол об определении победителя конкурса на официальном сайте Красноярского края - едином краевом портале "Красноярский край", при этом у организатора конкурса отсутствуют полномочия по выдаче предписаний конкурсной комиссии об аннулировании результатов конкурса, зафиксированных в протоколе об определении победителя конкурса. Организатор конкурса не участвует в рассмотрении заявлений участников конкурса, определении победителя участника конкурса, не наделен полномочиями по проверке решений, принятых конкурсной комиссией, а также по выдаче конкурсной комиссии предписаний;
жалоба не содержит указаний на действия организатора торгов противоречащих антимонопольному законодательству;
процедура оценки и сопоставления заявлений на участие в конкурсе была проведена конкурсной комиссией в соответствии с системой оценки по критериям отбора согласно приложению N 1 к Порядку:
по пункту 1.2 системы оценки предусмотрен критерий "Характеристики предлагаемых для перевозок транспортных средств", по всем параметрам указанного критерия участнику конкурса - ООО "Контур" выставлено ноль баллов; параметр критерия "Срок эксплуатации после выпуска или капитального ремонта" участником конкурса подтверждается копиями паспортов транспортных средств или справкой от организации, выполнившей капитальный ремонт транспортного средства (подпункт "б" пункта 3.3.2 Порядка), ООО "Контур" представлена справка от 24.08.2015 от индивидуального предпринимателя Рябовой А.И. о том, что с 01.02.2015 по 20.05.2015 на представленных ООО "Контур" для участия в конкурсе одиннадцати автобусах производился капитальный ремонт, в соответствии с пунктом 2.10 Порядка в целях установления достоверности представленных участником конкурса для участия в конкурсе документов, а также оценки и сопоставления заявлений на участие в конкурсе в соответствии с системой оценки. Комиссией принято решение по параметру критерия "Срок эксплуатации после выпуска или капитального ремонта" ООО "Контур" выставить ноль баллов;
пунктом 2.2 системы оценки предусмотрен критерий "Производственная база", одним из параметров которого является параметр "Наличие стоянки для транспортных средств", по данному параметру ООО "Контур" комиссией выставлено ноль баллов; параметр "Наличие стоянки для транспортных средств" подтверждается копией договора аренды стояночных мест, предназначенных для хранения (стоянки) транспортных средств, либо копией документа, подтверждающего наличие стояночных мест, предназначенных для хранения (стоянки) транспортных средств, на праве собственности или ином вещном праве (подпункт "д" пункта 3.3.2 Порядка). ООО "Контур" представлена копия договора аренды помещений N 39ап-15 от 20.08.2015, заключенного с ООО "Крап-1"; предметом договора аренды является предоставление во временное владение и пользование части нежилого помещения, расположенного по адресу: г. Красноярск, ул. Калинина д. 60, с целью использования под автогараж; в связи с тем, что адрес указанного нежилого помещения не соответствовал адресу места выпуска транспортных средств на линию, указанному в лицензии на осуществление деятельности по перевозке пассажиров (по адресу: г. Красноярск, ул. Связистов, д. 11), комиссией принято решение запросить в ООО "Крап-1" информацию об использовании нежилого помещения, предоставленного ООО "Контур" по договору аренды; ООО "Крап-1" представлена информация о том, что в настоящее время хранение (стоянка) транспортных средств ООО "Контур" по адресу: г. Красноярск, ул. Калинина д. 60, не осуществляется, а договор аренды, заключенный с ООО "Контур", расторгнут, учитывая вышеизложенное, комиссией принято решение выставить ноль баллов ООО "Контур" по параметру "Наличие стоянки для транспортных средств";
пунктами 2.3 и 2.4 Системы оценки предусмотрены параметры "Осуществление технического осмотра при выпуске на линию" и "Осуществление ежедневного обслуживания транспортного средства"; названные параметры "Осуществление технического осмотра при выпуске на линию" и "Осуществление ежедневного обслуживания транспортного средства" участником конкурса подтверждаются копией сертификата на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, выданного аккредитованной в качестве органа по сертификации организацией; либо копией договора на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств (подпункт "в", "г" пункта 3.3.2 Порядка), ООО "Контур" представлен сертификат на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, который выдан аккредитованной в качестве органа по сертификации организацией ООО "Красноярскавтоэксперт"; адрес места оказания услуг: г. Красноярск, ул. Связистов, д. 11, указанный в сертификате, соответствует адресу места проведения предрейсового технического контроля транспортного средства и адресу места проведения технического обслуживания и ремонта транспортных средств, указанному в лицензии на осуществлении деятельности по перевозке пассажиров; учитывая вышеизложенное, комиссией принято решение по параметрам "Осуществление технического осмотра при выпуске на линию" и "Осуществление ежедневного обслуживания транспортного средства" ООО "Контур" выставить по пять баллов по каждому параметру согласно системе оценки;
в жалобе отсутствуют факты о недостоверности сведений, содержащихся в документах, представленных участником конкурса ООО "Контур".
Решением от 09.10.2015 N 246-18.1 комиссия Красноярского УФАС России признала жалобу индивидуального предпринимателя Бекетова А.В. необоснованной.
Полагая, что решение не соответствует действующему законодательству, нарушает права и интересы в сфере предпринимательской деятельности, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Оценив обстоятельства дела и исследованные по делу доказательства в их совокупности, апелляционный суд пришел к следующим выводам.
В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.
В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действия (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Из положений статьи 197, 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемых ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.
При этом обязанность государственного органа по доказыванию соответствия оспариваемых действий (бездействий) закону или иному нормативному правовому акту не освобождает заявителя от доказывания нарушения прав и законных интересов лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемыми действиями (бездействиями).
Судом первой инстанции исследованы полномочия административного органа.
В соответствии со статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган уполномочен рассматривать жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной комиссии или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов либо в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
По части 20 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной.
На основании вышеизложенного, оспариваемое решение принято уполномоченным органом.
Заявитель указывает на нарушение процедуры рассмотрения жалобы, выразившееся в том, что антимонопольный орган отказал предпринимателю в ознакомлении с заявкой ООО "Контур".
Из материалов дела следует, что при рассмотрении комиссией жалобы предпринимателя, им было заявлено ходатайство об ознакомлении с материалами жалобы (стр. 4 решения антимонопольного органа).
Как указано в решении, данная возможность была ему предоставлена.
Однако в судебном заседании заявитель пояснил, что просил ознакомить его именно с заявкой, в чем ему было отказано.
Антимонопольный орган пояснил, что положения статьи 18.1 Закона о защите конкуренции не содержат указаний на то, что лица, участвующие в рассмотрении жалобы, вправе знакомиться с материалами жалобы. Вместе с тем, Красноярским УФАС России возможность ознакомления с материалами жалобы ИП Бекетову А.В. 07.10.2015 была предоставлена. Сведения же, содержащиеся в заявке, относятся к коммерческой тайне, в связи с чем не могут быть предоставлены третьим лицам на ознакомление.
Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что антимонопольным органом допущено нарушение порядка рассмотрения жалобы предпринимателя на действия конкурсной комиссии на основании следующего.
Апелляционный суд согласен с выводом суда первой инстанции на основании следующего.
Порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной комиссии или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов либо в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" установлен статьей 18.1 Закона о защите конкуренции (в редакции до внесения в нее изменений Федеральным законом от 13.07.2015 N 250-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации").
Согласно части 11 указанной статьи в случае принятия жалобы к рассмотрению антимонопольный орган размещает в течение трех рабочих дней со дня ее поступления информацию о поступлении жалобы и ее содержании на официальном сайте торгов или на сайте антимонопольного органа, направляет заявителю, организатору торгов, оператору электронной площадки, в конкурсную или аукционную комиссию уведомление о поступлении жалобы и о приостановлении торгов до рассмотрения жалобы по существу. В уведомлении указываются краткое содержание жалобы (предмет рассмотрения), адрес официального сайта торгов, на котором размещена информация о поступлении жалобы, или сайта антимонопольного органа, сведения о месте и времени рассмотрения жалобы. Уведомление направляется посредством почтовой или факсимильной связи либо электронной почты. В случае направления уведомления посредством электронной почты оно направляется организатору торгов, в конкурсную или аукционную комиссию по адресу электронной почты, указанному в извещении о проведении торгов, оператору электронной площадки по адресу электронной почты, указанному на сайте электронной площадки в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", заявителю по адресу электронной почты, указанному в жалобе.
В соответствии с частью 12 названной статьи, организатор торгов, оператор электронной площадки, конкурсная или аукционная комиссия, действия (бездействие) которых обжалуются, в течение одного рабочего дня с момента получения уведомления обязаны известить лиц, подавших заявки на участие в торгах, о факте поступления жалобы, ее содержании, месте и времени ее рассмотрения.
Таким образом, Закон о защите конкуренции четко и недвусмысленно указывает на круг лиц, которые должны быть извещены о поступлении жалобы. Требование об их извещении является императивным.
По мнению апелляционного суда, закон устанавливает обязательность извещения указанных лиц в целях возможности защиты ими своих прав / реализации ими властных полномочий или обязанностей, возложенных на них законом. Сам факт того, что закон императивно требует извещения указанных лиц указывает на то, что возможность реализации ими своих прав законодатель связывает с фактом их извещения.
В соответствии с частью 13 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции организатор торгов, оператор электронной площадки, конкурсная или аукционная комиссия, заявитель, а также лица, подавшие заявки на участие в торгах, вправе направить в антимонопольный орган возражение на жалобу или дополнение к ней и участвовать в рассмотрении жалобы лично или через своих представителей. Возражение на жалобу должно содержать сведения, указанные в части 6 настоящей статьи. Возражение на жалобу направляется в антимонопольный орган не позднее чем за два рабочих дня до дня рассмотрения жалобы.
Таким образом, закон предоставляет право лицам, вовлеченным в рассмотрение жалобы, представить свои пояснения и участвовать в рассмотрении жалобы.
Безусловным коррелирующим правом одной стороны представить свои пояснения является право другой стороны (иных лиц, участвующих в деле) знать о пояснениях и документах, представленных другой стороной (другим лицом). Данное правило является прямым следствием состязательности административной процедуры, в рамках которой происходит рассмотрение жалобы.
Вторым неотъемлемым атрибутом состязательности является право лиц участвовать в рассмотрении жалобы - данное право прямо предоставлено им законом.
Право на участие предполагает не только возможность физического присутствия, но и возможность реализации таких прав как исследование доказательств, высказывание своего мнения, ознакомление с доказательствами и иными - без которых право на участие является бессодержательной формальностью и вряд ли в качестве таковой было бы закреплено в судебном акте.
Апелляционный суд принимает во внимание, что Федеральным законом от 13.07.2015 N 250-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в статью 18.1 внесены изменения, которые делают обязательным предоставление информации. Соответственно, право лиц, вовлеченных в рассмотрение жалобы, на ее исследование, становится важной составляющей частью административной процедуры.
Апелляционный суд соглашается с доводом антимонопольного органа о том, что правила, установленные административным регламентом Федеральной антимонопольной службы, утвержденным приказом ФАС России от 19.11.2014 N 727/14 в данном случае не применимы - поскольку данный Регламент применяется при рассмотрении жалоб, поданных в порядке, определенном Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"; а статья 18.1 Закона о защите конкуренции, как прямо указано в пункте 1 части 1 данной статьи, к этим отношениям не применяется.
Однако это не отменяет того факта, что обоснованно сославшись на вышеизложенные нормы права, суд первой инстанции верно указал, что заявитель, как лицо подавшее заявку на участие в обжалуемых торгах, вправе представлять возражения на жалобу, участвовать в рассмотрении жалобы. Следовательно, ознакомление с материалами, приложенными к жалобе, непосредственно затрагивает его права на участие в торгах и в рассмотрении жалобы на бездействие организатора торгов.
Апелляционный суд считает основным и важнейшим обстоятельством данного спора тот факт, что в данном деле обсуждается не право одного хозяйствующего субъекта знакомится с документами другого хозяйствующего субъекта; а право субъекта, обратившегося с жалобой в антимонопольный орган, знакомится со всеми материалами, собранными антимонопольным органом в ходе осуществления им своих властных полномочий в ходе рассмотрения этой жалобы. Таким образом, данный вопрос должен рассматриваться не в гражданско-правовой плоскости (получение одним субъектом преимущества перед другим, как на то указывает антимонопольный орган), а в плоскости публичных правоотношений - как возможность заявителя жалобы в рамках процедуры по ее проверке реализовать свое право на ознакомление с материалами, собранными органом.
По части 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.
Данное право может быть ограничено только законом. Отсутствие механизма реализации данного права не может служить основанием для его ограничения
Апелляционный суд полагает, что в данном случае лицо реализует свое право на информацию, которая его касается.
Согласно части 1 статьи 4 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - Закон об информации), законодательство Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации основывается на Конституции Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других регулирующих отношения по использованию информации федеральных законов.
Основные понятия, используемые в Законе об информации, приведены в статье 2 названного закона.
В соответствии с пунктом 1, информация это сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления.
Следовательно, отказ в предоставлении ему права ознакомиться с документами лишает его права на получение информации.
В части 3 статьи 8 Закона об информации сказано, что организация имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно касающейся прав и обязанностей этой организации, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией своей уставной деятельности; часть 8 названной статьи, указывает, что предоставляется бесплатно информация, в том числе, затрагивающая права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности заинтересованного лица.
Часть 2 статьи 5 Закона об информации подразделяет информацию в зависимости от категории доступа к ней на общедоступную информацию, а также на информацию, доступ к которой ограничен федеральными законами (информация ограниченного доступа).
Антимонопольный орган указывает, что заявка не могла быть представлена предпринимателю, так как заявка и приложенные к ней документы содержат информацию о персональных данных, сведения о хозяйственной деятельности общества.
Апелляционный суд указывает, что перечисленные органом признаки информации не позволяют отнести ее к информации, доступ к которой ограничен федеральными законами. Антимонопольным органом не названы конкретные положения заявки и конкретные нормы права, которые бы запрещали доступ к данной информации.
Федеральный закон от 29.07.2004 N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" указывает на сведения, которые могут быть отнесены к коммерческой тайне - однако такие документы должны иметь гриф "Коммерческая тайна" с указанием ее обладателя (часть 4 статьи 6) - однако таких документов в материалах дела нет. Нет в материалах признаков документов, содержащих секреты производства (ноу-хау) (статья 1465 ГК РФ).
Федеральный закон от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных" определяет состав и порядок работы с персональными данными. Однако в настоящем судебном деле отсутствует данное антимонопольному органу согласие субъекта персональных данных на обработку его персональных данных - что не позволяет расценивать взаимоотношения антимонопольного органа и субъекта, оценка заявки которого стала предметом жалобы, как регулируемые Федеральным законом от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных".
Апелляционным судом не обнаружено так же каких либо иных сведений, указанных в нормативных актов, относящих сведения к категории ограниченного доступа.
Статьей 3 Закона об информации закреплены принципы правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации. Правовое регулирование отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, основывается на следующих принципах:
1) свободы поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом;
2) установления ограничений доступа к информации только федеральными законами;
3) открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами.
В части 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации установлено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.
Как уже было сказано, в отношении информации, содержащейся в документах, собранных антимонопольным органом и в заявке, иного законом не предусмотрено.
Ограничение права на ознакомление с информацией, собранной органом и касающейся хозяйствующего субъекта может быть ограничено только в случаях, установленных законом, и только при условии соразмерности ограничения права иным общественным интересам. Данный вывод следует из того, что право на получение информации относится к числу неотъемлемых конституционных прав, то есть принадлежащих каждому субъекту от рождения и не могущем быть отчужденным (ограниченным) (Указ Президента РФ от 31.12.1993 N 2334 "О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию") и подтверждается нижеприведенными нормами Конституции Российской Федерации и актами Конституционного Суда Российской Федерации.
В части 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации сказано, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.
Часть 2 статьи 45 Конституции Российской Федерации закрепляет право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.
Сбор информации может являться необходимым условием для реализации этого права.
Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 08.12.2011 N 1624-О-О "По жалобе граждан Андреевой Татьяны Алексеевны, Морозова Филиппа Владиславовича и других на нарушение их конституционных прав пунктом 1 статьи 1 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" указывал, что согласно Конституции Российской Федерации каждый имеет право искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом; признание, соблюдение и защита данного права является обязанностью Российской Федерации как демократического правового государства (статья 1, часть 1; статья 2; статья 29, часть 4).
Этим положениям корреспондируют требования Международного пакта о гражданских и политических правах (статья 19) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статья 10), которыми признается право каждого на свободу выражения мнений, включающее в себя свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны органов публичной власти
Соответственно, на федерального законодателя в силу предписаний, содержащихся в статьях 15 (часть 4), 17, 18, 19 (часть 1), 24 (часть 2), 29 (часть 4), 55 (часть 3), 71 (пункт "в") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации, возлагается обязанность определения порядка и условий реализации права на информацию. При этом, устанавливая правовой режим пользования указанным правом, законодатель должен исходить из того, что любые его ограничения допустимы лишь постольку, поскольку они являются необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям, не посягают на само существо этого права и не приводят к утрате его реального содержания, закрепляются при помощи формально определенных, точных, четких и ясных предписаний, не допускающих расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30.10.2003 N 15-П, от 26.12.2005 N 14-П, от 16.06.2006 N 7-П, от 19.04.2010 N 8-П, от 31.03.2011 N 3-П, от 30.06.2011 N 14-П и др.).
Таким образом, необоснованное лишение предпринимателя его права на ознакомление со всеми собранными антимонопольным органом документами (в том числе и со спорной заявкой, которую он полагал несоответствующей закону) приводит к нарушению его конституционных прав на получение информации.
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 18.02.2000 N 3-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана" указал, что в силу Конституции Российской Федерации не допускается ограничение прав и свобод в сфере получения информации, в частности права свободно, любым законным способом искать и получать информацию, а также права знакомиться с собираемыми органами государственной власти и их должностными лицами сведениями, документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина, если иное не предусмотрено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, отсутствие корреспондирующей праву гражданина обязанности государственных органов не может не приводить к умалению права как такового, что согласно статье 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации является недопустимым.
Исходя из имеющегося в науке толкования вышеприведенных норм Конституции Российской Федерации, сама ситуация, когда законодательство не позволяет (хотя и не запрещает, но при этом прямо не предусматривает) лицу, чьи права затронуты действиями органа, знакомиться с соответствующими документами, противоречит части 2 статьи 24, части 2 статьи 45, части 3 статьи 123 Конституции Российской Федерации.
По мнению суда апелляционной инстанции, следует сделать вывод, что отсутствие в законодательстве порядка ознакомления с документами не следует расценивать как запрет на ознакомление, в противном случае нарушаются вышеуказанные нормы Конституции Российской Федерации.
Из совокупности приведенных норм следует, что антимонопольный орган обязан обеспечить лицу, подавшему жалобу, реализацию его конституционного права на ознакомление с документацией о торгах, изменениями, внесенными в конкурсную документацию, заявками на участие в конкурсе, протоколами вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе, протоколами рассмотрения заявок на участие в конкурсе, протоколами оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, аудио-, видеозаписями и иными документами и сведениями, составленными в ходе организации и проведения торгов.
Таким образом, права заявителя, предусмотренные частью 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации, порождают у антимонопольного органа соответствующие обязанности, подлежащие исполнению до рассмотрения жалобы по существу.
Антимонопольным органом не приведены предусмотренные статьей 26 Закона о защите конкуренции основания для отказа в ознакомлении заявителя с материалами дела, в том числе с заявкой ООО "Контур".
Таким образом, отказ предпринимателю в предоставлении информации, доступ к которой не ограничен законом, и на основании которой антимонопольным органом было принято решение, ограничивающее права предпринимателя, не допустим.
В связи с вышеизложенным, апелляционный суд констатирует, что антимонопольным органом допущено нарушение процедуры рассмотрения жалобы.
Статья 18.1 Закона о конкуренции устанавливает порядок принятия решения антимонопольным органом. Как всякий ненормативный акт, оно должно быть законным. Закон о конкуренции не указывает, какие процессуальные нарушения могут влечь безусловное признание решения незаконным.
В таком случае апелляционный суд считает необходимым исходить из общего принципа - ненормативный акт может быть признан незаконным при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.
Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.
Данное правило установлено применительно к статье 211 АПК РФ в Постановлении Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях".
В настоящее время часть 5 статьи 3 АПК РФ допускает аналогию права при рассмотрении дела арбитражными судами.
Принимая во внимание изложенное, апелляционный суд считает, что необходимо оценивать существенность нарушения, допущенного антимонопольным органом. В случае если нарушение не повлекло существенного нарушения прав лица, подавшего жалобу в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, то вынесенные по итогам рассмотрения жалобы ненормативные правовые акты не могут быть признаны недействительными.
В рассматриваемом случае, апелляционный суд считает, что допущенное антимонопольным органом нарушение процедуры рассмотрения жалобы является существенным, поскольку у предпринимателя отсутствовала возможность заявить возражения и доводы, принятие которых обусловило бы возможность иного правового результата рассмотрения жалобы.
Апелляционный суд считает, что отсутствие возможности заявителя жалобы ознакомиться с материалами конкурсной документации в целях определения значимости тех или иных критериев, сведений, содержащихся в конкурсной документации иного участника конкурса, их веса при сопоставлении заявок в составе конкурсной документации, доступной для участников, привело к нарушению прав предпринимателя на ознакомление с документами, затрагивающими его права при рассмотрении жалобы на действие (бездействие) организатора торгов, конкурсной комиссии.
Таким образом апелляционный суд поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что отсутствие возможности ознакомиться с заявкой ООО "Контур" лишило индивидуального предпринимателя представить аргументы относительно доводов о недостоверности предоставленных сведений.
Ответчик, третьи лица в отзывах на апелляционную жалобу указывают на то, что заявка ООО "Контур" соответствовала требованиям раздела 4 конкурсной документации по проведению конкурса на право заключения договора об организации регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом по пригородному (межмуниципальному) маршруту к конкурсу от 22.07.2015, в связи с чем, отсутствовали основания для отказа в допуске к участию в конкурсе ООО "Контур".
Следовательно, антимонопольный орган незаконно отказал заявителю в ознакомлении заявок ООО "Контур", тем самым нарушив право индивидуального предпринимателя на ознакомление с документами, затрагивающими его права при рассмотрении жалобы на действие (бездействие) организатора торгов, конкурсной комиссии.
Доводы сторон о правомерности оценки заявки ООО "Контур" и признания общества победителем не влияют на вывод суда о нарушении Красноярским УФАС прав индивидуального предпринимателя Бекетова А.В.
Антимонопольный орган ссылается на то, что предоставление одному из участников конкурса доступа к информации, в том числе к содержанию заявок других участников конкурса, является, согласно пункту 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, запрещенным созданием такому участнику конкурса преимуществ участия в конкурсе.
Апелляционный суд считает указанный довод антимонопольного органа ошибочным.
Частью 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции предусмотрен перечень действий при проведении торгов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а именно:
1) координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников;
2) создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;
3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений;
4) участие организаторов торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиков и (или) работников организаторов или работников заказчиков в торгах, запросе котировок, запросе предложений.
Антимонопольный орган, ссылаясь на данную норму не дает объяснения, какая форма нарушения конкуренции была допущена, недопущение, ограничение или устранение и какие критерии, позволяют установить наличие этого нарушения.
Следовательно, вынесение ненормативного акта при том, что предприниматель был лишен своего права направить свои обоснованные возражения не может считаться совершенным с соблюдением публично-правового порядка закрепленного Законом о защите конкуренции и Конституцией Российской Федерации.
Суд первой инстанции правильно указал, что оспариваемое решение антимонопольного органа не соответствуют требованиям Закона о защите конкуренции, нарушает права и законные интересы заявителя.
На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции считает, что по рассматриваемому вопросу судом первой инстанции принято законное и обоснованное решение, оснований для отмены либо изменения которого не имеется. Выводы суда первой инстанции по данному делу основаны на установленных обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах при правильном применении норм материального и процессуального права.
Вопрос о распределении расходов по уплате государственной пошлины не рассматривается судом, поскольку антимонопольный орган освобожден от уплаты государственной пошлины.
Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "12" апреля 2016 года по делу N А33-23918/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий Н.А.МОРОЗОВА

Судьи Г.Н.БОРИСОВ О.А.ИВАНЦОВА