Правосудие

Требование о признании незаконным решения о согласовании плана по предупреждению и ликвидации разливов нефти удовлетворено, поскольку при вынесении оспариваемого акта территориальный орган МЧС по субъекту РФ действовал за пределами предоставленных полномочий, кроме того, не учтено влияние возможных разливов на имеющиеся рыбопромысловые участки

Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.04.2016 N 13АП-4985/2016 по делу N А42-5852/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 04 апреля 2016 года
Постановление изготовлено в полном объеме 15 апреля 2016 года
Тринадцатый арбитражный апелляционный суд
в составе:
председательствующего Масенковой И.В.
судей Бурденкова Д.В., Глазкова Е.Г.
при ведении протокола судебного заседания: Новожиловой Е.Г.
при участии:
ПАО "Русский лосось" - Божаткин В.Б., доверенность от 31.03.2016; Силаков Н.В., доверенность от 11.01.2015
ООО "ПРИБРЕЖНЫЙ" - Ерченко В.Ю., доверенность от 14.11.2014
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-4985/2016) ПАО "Русский лосось"
на решение Арбитражного суда Мурманской области от 04.12.2015 по делу N А42-5852/2015 (судья Алексина Н.Ю.), принятое
по заявлению ПАО "Русский лосось"
к Главному Управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Мурманской области
3-и лица: ООО "Прибрежный", Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, ООО "НавЭкосервис"
о признании незаконным решения о согласовании плана по предупреждению и ликвидации разливов нефти,

установил:

Публичное акционерное общество "Русский Лосось" (далее - заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Мурманской области (далее - ГУ МЧС по Мурманской области, ответчик) о признании незаконным решения Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Мурманской области о согласовании Обществу с ограниченной ответственностью "Прибрежный" плана по предупреждению и ликвидации разливов нефти (далее - План).
К участию в деле в качестве третьего лица привлечены Общество с ограниченной ответственностью "Прибрежный", Общество с ограниченной ответственностью "ЭкоСервис", Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Роспотребнадзор).
Решением суда первой инстанции от 04.12.2015 в удовлетворении заявления отказано. Суд первой инстанции критически отнесся к выводам, содержащимся в заключении АО "ЦНИИМФ" "О соответствии Плана по предупреждению и ликвидации разливов нефти на рейдовом перегрузочном комплексе нефтеналивных грузов и нефтепродуктов в бухте Девкина заводь ООО "Прибрежный" требованиям нормативных документов по обеспечению готовности к ликвидации разливов нефти", утвержденном 22.10.2015, представленным заявителем, указав, что выводы сделаны без учета всех доказательств, имеющихся в материалах дела. Соответствие Плана требованиям законодательства оценивалось не на момент вынесения решения, а на момент подготовки заключения. Спорный План согласован ответчиком до вступления в силу Постановления Правительства РФ от 14.11.2014 N 1189, приказ Минтранса РФ N 53 от 06.04.2009 не регулирует порядок согласования ГУ МЧС по Мурманской области планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов. Кроме того, судом первой инстанции учтено, что зоной действия Плана является участок акватории N 3 морского порта Мурманск, включая береговую черту, которая может быть загрязнена при неблагоприятных метеорологических условиях (участок N 21 морского порта Мурманск). Обеспечение постоянной готовности организации к ликвидации последствий ЧС(Н) в оперативной зоне ООО "Прибрежный" достигается, в том числе, за счет несения аварийно-спасательной готовности в зоне действия Плана профессиональным АС(Н) ООО "ЭкоСервис", оснащенным специальными техническими средствами, оборудованием, снаряжением, материалами и аттестованным в установленном порядке. План содержит предусмотренные нормативными актами разделы и сведения, недостоверность сведений, изложенных в Плане, судом не установлена. Суд учел, что План впоследствии был утвержден МЧС России в установленном порядке. Также вступившим в законную силу решением Арбитражного суда города Москвы от 07.08.2010 по делу N А40-1649/2015 установлено соответствие заключения государственной экологической экспертизы по проекту "РСПК", в состав которой входит План, требованиям законодательства. Суд не принял довод ПАО "Русский лосось" об отсутствии в Плане информации о рыбоводных хозяйствах заявителя, поскольку данные сведения не относятся к обязательным сведениям, которые должны быть указаны в Плане, в том числе к особенностям района разлива нефти и нефтепродуктов, которые учитываются при организации и проведении операции по его ликвидации. Позиция заявителя о недостаточности у организации сил и средств, необходимых для ликвидации последствий разливов нефти, об отсутствии достаточной и достоверной информации, о несоответствии законодательству мероприятий по локализации возможных разливов нефти, носит предположительный характер и не подтверждена доказательствами. В дальнейшем при проведении проверок, контролирующий орган не будет лишен возможности проверить как фактическое выполнение Плана ООО "Прибрежный", так и достоверность отраженных в нем сведений, в случае необходимости в План могут быть внесены соответствующие корректировки. Оснований для отказа в согласовании Плана в ГУ МЧС по Мурманской области не имелось. Вопросы о границах и целевом назначении соответствующих рыбопромысловых участков не являются предметом спора и не входят в предмет доказывания по делу. Само по себе оспариваемое согласование не является окончательным решением, позволяющим ООО "Прибрежный" приступить к осуществлению предпринимательской деятельности по строительству соответствующего объекта, то есть, права заявителя не нарушены. Возможное причинение в будущем ущерба ПАО "Русский Лосось" от деятельности ООО "Прибрежный" не является препятствием для согласования Плана, а служит основанием (при наступлении соответствующих обстоятельств) для предъявления к возможным виновным лицам требований о возмещении ущерба.
ПАО "Русский Лосось" подана апелляционная жалоба, в которой заявитель просил отменить решение арбитражного суда, принять новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования. В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель ссылается на то, что расчет сил и средств, необходимых для ликвидации последствий разливов нефти сделан без учета информации о наличии на акватории водного объекта садковых рыболовных хозяйств заявителя. План согласован формально, без проверки содержащейся в Плане информации и без анализа достаточности содержащихся в Плане мероприятий. Границы рыбопромысловых участков утверждены в установленном порядке, и ГУ МЧС по Мурманской области знало о них. План не содержит: сведений о наличии у ООО "Прибрежный" системы наблюдения за состоянием окружающей среды и обнаружения разлива нефти, сведений о наличии у ООО "Прибрежный" финансового обеспечения по ликвидации разливов нефти; достоверных оценок распространения нефти на поверхности моря в случае разлива, оценки количества боновых заграждений для предотвращения растекания нефти; в пункте "экологические особенности района проведения операций с нефтью и районов, которые могут находиться под угрозой загрязнения нефтью при ее разливе с рейдового перегрузочного комплекса" не содержится достаточной и достоверной информации о районе осуществления нефтеперевалочных операций; требуемое законодательством время локализации нефтяного пятна не обеспечивается; План не предусматривает возможность адекватного управления собранными в ходе ликвидации последствий аварийных разливов нефти отходами. Экспертное заключение, представленное ПАО "Русский Лосось" в материалы дела, соответствует требованиям действующего законодательства. Надлежащая оценка указанному заключению не дана. Выводы эксперта материалами дела не опровергаются. Объективных доказательств соответствия Плана требованиям действующего законодательства не получено. Бремя доказывания законности решения, принятого органом государственной власти, возлагается на этот орган. Судом не принято мер по назначению судебной экспертизы или получению иных доказательств, содержащих сведения, имеющие отношение к делу. Судом первой инстанции вопрос о соответствии Плана требованиям действующего законодательства по существу не рассмотрен, а, следовательно, не рассмотрен и вопрос о законности принятого ответчиком решения. Решение МЧС России об утверждении Плана не проверялось, равно как и не проверялась законность государственной экологической экспертизы проектной документации. Судом первой инстанции сделан не соответствующий фактическим обстоятельствам дела вывод о том, что информация о расположенных в непосредственной близости от предполагаемого места размещения нефтеналивного танкера садковых рыбоводных хозяйствах ПАО "Русский Лосось" не относится к особенностям района разлива нефти и нефтепродуктов, которые учитываются при организации и проведении операции по его ликвидации. Представленным в материалы дела доказательствами достоверно подтверждается, что один из рыбоводных участков ПАО "Русский Лосось" одной из своих границ примыкает к участку, где предполагается размещение нефтеналивного танкера ООО "Прибрежный". Якорная система танкера при его размещении на акватории будет располагаться в границах рыбоводного участка N 3 ПАО "Русский Лосось", а маршруты движения буксиров, траектории разворотов буксиров и танкеров будут проходить через границы практически всех рыбоводных участков ПАО "Русский Лосось", расположенных в губе Печенга Баренцева моря. Планом предусматривается, что зона возможного разлива нефти охватывает как минимум три рыбоводных участка ПАО "Русский Лосось" N N 2, 3, 4 в губе Печенга Баренцева моря, на которых расположены садковые рыбоводные фермы, а, следовательно, сведения о рыбоводных хозяйствах ПАО "Русский Лосось" относятся к навигационно-гидрографическим особенностям района разлива нефти и должны были учитываться при разработке Плана. Лицами, участвующими в деле, не оспаривается, что информация о садковых рыбоводных фермах ПАО "Русский Лосось" в Плане отсутствует. Доказательств достаточности сил для ликвидации последствий аварийного разлива нефти не представлено. Доводы эксперта должны были быть проведены судом по существу. При проведении проверок может проверяться исполнение ООО "Прибрежный" отдельных мероприятий, но не законность плана в целом. Именно спорное согласование позволило направить План для проведения государственной экологической экспертизы. Ненадлежащая разработка Плана создает существенную угрозу для людей в случае аварии, а также угрозу причинения значительного имущественного вреда. Суд первой инстанции не проверил наличие полномочий ГУ МЧС по Мурманской области на согласование Плана.
В отзыве на апелляционную жалобу ГУ МЧС России по Мурманской области возражало против ее удовлетворения, ссылаясь на то, что фактические обстоятельства исследованы судом всецело и всесторонне. Законность решения о согласовании Плана подтверждена материалами дела. Доказательств несоответствия принятого решения нормам закона, нарушения прав и законных интересов заявителя при его вынесении не представлено. Претензии относятся к вопросам границ и целевого назначения акватории, между тем, указанные вопросы не являются предметом данного спора.
В отзыве на апелляционную жалобу ООО "Прибрежный" возражало против ее удовлетворения, ссылаясь на то, что положения, содержащиеся в пунктах 5, 6 Приказа МЧС России от 28.12.2004 N 621, носят диспозитивный характер. План соответствует положениям Постановления Правительства РФ от 21.08.2000 N 613. Довод о том, что План был согласован формально, не соответствует действительности. Представленное ответчиком заключение представляет собой мнение отдельного лица. Данное доказательство обоснованно не принято судом первой инстанции. Вопрос об обоснованности заявленных требований и правовая оценка Плана относится к компетенции суда. План был представлен на добровольную сертификацию. Соответствие Плана требованиям законодательства оценивалось экспертом не на момент вынесения оспариваемого решения, а на момент подготовки заключения. Доказательства, подтверждающие надлежащую квалификацию эксперта, не представлены. Мнение отдельного лица не может опровергать законность и обоснованность заключения экспертных комиссий. Применение положений нормативных актов относится к исключительной компетенции арбитражного суда. Заключение подготовлено в рамках правоотношений, не связанных с разработкой, согласованием, утверждением и реализацией Плана, заключение не является сертификатом соответствия. Содержащиеся в экспертном заключении вопросы носят не фактический, а гипотетический и оценочный характер, в заключении не указан источник получения Плана. Каждое лицо, участвующее в деле, обязано доказать обстоятельства, на которые оно ссылается в обоснование своей позиции. План является частью проектной документации, которая прошла государственную экологическую экспертизу. Доказательств нарушения прав заявителя не представлено. Территория рыбопромыслового участка N 3 входит в границы акватории N 3 Морского порта Мурманск, что является нарушением действующего законодательства. ООО "Прибрежный" реализует частный инвестиционный проект по строительству и эксплуатации объекта капитального строительства "Рейдовая стоянка перегрузочного комплекса нефтеналивных грузов в бухте Девкина заводь" на территории Морского порта, то есть территории, подходящей для осуществления такого рода проекта. Вопросы водопользования не являются предметом подготовки, согласования и утверждения Плана. Позиция ООО "Прибрежный" подтверждена вступившими в законную силу судебными актами по делу N А40-1649/2015.
В отзыве на апелляционную жалобу ООО "ЭкоСервис" возражало против ее удовлетворения, ссылаясь на то, что План соответствует требованиям нормативных актов, включает в себя все необходимые разделы. План получил положительное заключение государственной экологической экспертизы в составе проектной документации. Доводы о формальном согласовании Плана носят предположительный характер и не подтверждены материалами дела. В заключении специалиста содержатся не сведения об обстоятельствах, а результат мыслительной деятельности эксперта и логическая схема исследования. Выводы эксперта АО "ЦНИИМФ" носят предположительный характер и не являются документом, который может подтвердить соответствие или несоответствие Плана требованиям нормативных актов. Сведения о рыбоводных хозяйствах заявителя не относятся к сведениям, которые должны быть в обязательном порядке включены в План. Доводы о недостаточности у ООО "Прибрежный" сил и средств, необходимых для ликвидации последствий разливов нефти, об отсутствии достаточной и достоверной информации о соответствии законодательству мероприятий по локализации возможных разливов нефти носят предположительный характер. Нарушения прав и законных интересов заявителя оспариваемым решением не доказано. Доводы заявителя сводятся к переоценке выводов суда первой инстанции, которые являются законными и обоснованными.
В судебное заседание апелляционного суда ответчик, ООО "ЭкоСервис", извещенные надлежащим образом, не явились. С учетом мнения представителей лиц, обеспечивших явку в судебное заседание, и в соответствии с положениями статьи 156 АПК РФ, дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.
Представитель заявителя поддержал доводы апелляционной жалобы. Представитель ООО "Прибрежный" против удовлетворения апелляционной жалобы возражал по мотивам, изложенным в отзыве.
Заслушав объяснения представителей лиц, обеспечивших явку в судебное заседание, оценив доводы апелляционной жалобы, отзывов на нее, выводы обжалуемого судебного акта, представленные в материалы дела доказательства, апелляционный суд считает, что имеются основания для отмены обжалуемого решения.
Материалами дела подтверждается, что между Баренцево-Беломорским территориальным управлением Федерального агентства по рыболовству (орган государственной власти) и Закрытым акционерным обществом "Русский Лосось" (в настоящее время Публичное акционерное общество "Русский Лосось") (пользователь) заключен договор о предоставлении рыбопромыслового участка для осуществления товарного рыболовства от 24.01.2012 N Т-39/2011, в соответствии с которым органом государственной власти предоставлено пользователю право на добычу (вылов) водных биологических ресурсов на рыбопромысловом участке, в соответствии с перечнем рыбопромысловых участков, включающих акватории внутренних вод Российской Федерации, в том числе внутренних морских вод Российской Федерации, и территориального моря Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Мурманской области от 28.12.2007 N 652-ПП/26 по согласованию с Федеральным агентством по рыболовству: N 502: Баренцево море, губа Печенга (участок N 1), площадью 182 га. В пункте 1 договора оговорены границы рыбопромыслового участка.
Также на основании аналогичного договора от 24.01.2012 N Т-42/2011 заявителю предоставлен рыбопромысловый участок N 516: Баренцево море, губа Печенга (участок N 2), площадью 245 га; на основании договора от 24.01.2012 N Т-40/2011 - рыбопромысловый участок N 502.1: Губа Печенга (участок N 3) площадью 8 га.
Срок действия договоров установлен до 24.01.2022.
Кроме того, по договору от 12.04.2013 N Т-01/2013 заявителю предоставлен рыбопромысловый участок N 702: Баренцево море, губа Печенга (участок N 4). Срок действия договора - до 12.04.2023.
Все участки предоставлены на основании постановления Правительства Мурманской области от 28.12.2007 N 652-ПП/26 по согласованию с Федеральным агентством по рыболовству, с указанием координат границ рыболовных участков.
Общество с ограниченной ответственностью "Прибрежный" осуществляет проектирование рейдового перегрузочного комплекса (РПК) нефтеналивных грузов в бухте Девкина заводь губы Печенга Баренцева моря.
В соответствии с положениями статьи 3 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе, в том числе, следующих принципов: охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности; ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности; обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности; обязательность проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды; учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности; допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды; обязательность финансирования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность, которая приводит или может привести к загрязнению окружающей среды, мер по предотвращению и (или) уменьшению негативного воздействия на окружающую среду, устранению последствий этого воздействия.
В силу статьи 1 Закона "Об охране окружающей среды", в понятие "окружающая среда" включается совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Природно-антропогенным объектом является природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение.
Таким образом, рыбопромысловые участки, на которых осуществляется хозяйственная деятельность заявителя, относятся к природно-антропогенным объектам. При этом, по условиям указанных выше договоров, на ПАО "Русский Лосось" возложены, в том числе, обязанности не допускать ухудшения среды обитания водных биологических ресурсов, и содержать рыбопромысловые участки в состоянии, отвечающем санитарным и экологическим требованиям в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Статьей 36 Закона "Об охране окружающей среды" предусмотрено, что при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов должны учитываться нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, предусматриваться мероприятия по предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды, а также способы размещения отходов производства и потребления, применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные наилучшие существующие технологии, способствующие охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов.
Статьей 46 указанного Закона установлено, что при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны предусматриваться эффективные меры по очистке и обезвреживанию отходов производства и сбора нефтяного (попутного) газа и минерализованной воды, рекультивации нарушенных и загрязненных земель, снижению негативного воздействия на окружающую среду, а также по возмещению вреда окружающей среде, причиненного в процессе строительства и эксплуатации указанных объектов.
Статьей 16.1 Федерального закона от 31.07.1998 N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" предусмотрено, что эксплуатация, использование искусственных островов, установок, сооружений, подводных трубопроводов, проведение буровых работ при региональном геологическом изучении, геологическом изучении, разведке и добыче углеводородного сырья, а также при транспортировке и хранении нефти и нефтепродуктов во внутренних морских водах и в территориальном море допускаются только при наличии плана, который утвержден в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, и в соответствии с которым планируются и осуществляются мероприятия по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в морской среде (далее - план предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов).
План предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов утверждается организацией, осуществляющей эксплуатацию, использование искусственных островов, установок, сооружений, подводных трубопроводов, проведение буровых работ при региональном геологическом изучении, геологическом изучении, разведке и добыче углеводородного сырья, а также при транспортировке и хранении нефти и нефтепродуктов во внутренних морских водах и в территориальном море (далее - эксплуатирующая организация), при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов с последующим уведомлением в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, определяемых соответственно Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации.
Требования к содержанию плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов устанавливаются Правительством Российской Федерации с учетом требований законодательства Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Эксплуатирующая организация при осуществлении мероприятий по предупреждению разливов нефти и нефтепродуктов обязана:
1) выполнять план предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов;
2) создать систему наблюдений за состоянием морской среды в районе осуществления своей деятельности (в том числе систему обнаружения разливов нефти и нефтепродуктов), систему связи и оповещения о разливах нефти и нефтепродуктов, соответствующие требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и обеспечить функционирование таких систем;
3) иметь финансовое обеспечение осуществления мероприятий, предусмотренных планом предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, включая возмещение в полном объеме вреда, причиненного окружающей среде, в том числе водным биологическим ресурсам, жизни, здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических лиц в результате разливов нефти и нефтепродуктов и определяемого в соответствии с законодательством Российской Федерации, к моменту начала эксплуатации, использования искусственных островов, установок, сооружений, подводных трубопроводов, проведения буровых работ при региональном геологическом изучении, геологическом изучении, разведке и добыче углеводородного сырья, а также при транспортировке и хранении нефти и нефтепродуктов во внутренних морских водах и в территориальном море. При этом эксплуатирующая организация обязана уведомить федеральные органы исполнительной власти, определяемые соответственно Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, о наличии финансового обеспечения осуществления мероприятий, предусмотренных планом предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, включая возмещение в полном объеме вреда, причиненного окружающей среде, в том числе водным биологическим ресурсам, жизни, здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических лиц в результате разливов нефти и нефтепродуктов, а также о составе такого финансового обеспечения.
Во исполнение приведенных выше положений ООО "Прибрежный" утвержден План по предупреждению и ликвидации разливов нефти на рейдовом перегрузочном комплексе нефтеналивных грузов в бухте Девкина заводь ООО "Прибрежный". Указанный План согласован начальником ГУ МЧС России по Мурманской области.
В силу положений статьи 13 ГК РФ, статьи 198 АПК РФ, основанием для признания недействительным ненормативного акта органа государственной власти является несоответствие его закону или требованиям иных ненормативных актов, а также нарушение указанным ненормативным актом прав и законных интересов заявителя.
Основные требования к разработке планов по предупреждению аварийных разливов нефти и нефтепродуктов определены Постановлением Правительства РФ от 21.08.2000 N 613 "О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов" (вместе с "Основными требованиями к разработке планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов") (далее - Постановление N 613). В редакции, действовавшей на момент разработки Плана, Постановление N 613 применялось также в случаях разливов нефти на внутренних территориальных водах и в территориальном море.
Согласно пункту 3 Постановления N 613 разливы нефти и нефтепродуктов классифицируются как чрезвычайные ситуации и ликвидируются в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Как указано в Плане, при возможных авариях на РПК, масса разлива нефти может составлять 37800 тонн, 22500 тонн, 13050 тонн, 471,6 тонн, 471,3 тонны. В первых трех случаях, исходя из пункта 3 Постановления N 613, чрезвычайная ситуация будет относится к категории федерального значения, в двух последних случаях - муниципального значения.
По условиям пункта 6 Постановления N 613, план по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов на море на федеральном уровне разрабатывается Государственной морской аварийной и спасательно-координационной службой Российской Федерации по согласованию с Федеральным горным и промышленным надзором России, Министерством энергетики Российской Федерации, Министерством обороны Российской Федерации, Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и утверждается Министерством транспорта Российской Федерации, Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Министерством природных ресурсов Российской Федерации.
Согласование такого плана территориальным органом МЧС России не предусмотрено.
Во исполнение Постановления N 613, принят приказ МЧС РФ от 28.12.2004 N 621 "Об утверждении Правил разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации" (далее - Приказ N 621).
Согласно пункту 2 Приказа N 621 правила, утвержденные Приказом N 621 (далее - Правила), устанавливают общие требования к планированию мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов и чрезвычайных ситуаций, обусловленных разливами нефти и нефтепродуктов (далее - ЧС(Н)), а также определяют порядок согласования и утверждения планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов (далее - Планы) и соответствующих им календарных планов оперативных мероприятий при угрозе или возникновении ЧС(Н) (далее - Календарные планы) для функциональных и территориальных подсистем единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - РСЧС) и организаций, независимо от форм собственности, осуществляющих разведку месторождений, добычу нефти, а также переработку, транспортировку, хранение и использование нефти и нефтепродуктов, включая администрацию портов (далее организации).
Согласно пункту 19 Правил планы организаций для федерального уровня согласовываются с региональными центрами, соответствующими федеральными органами исполнительной власти и утверждаются ее руководителем, федеральным органом исполнительной власти по ведомственной принадлежности и МЧС России. Согласование Плана Территориальным управлением МЧС России также не предусмотрено. То же установлено пунктом 22 Правил для планов организация для федерального уровня на морских акваториях.
Положением о территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации, утвержденным Приказом МЧС РФ от 06.08.2004 N 372 полномочий главного управления МЧС России по согласованию планов ликвидации чрезвычайных ситуаций для федерального уровня также не предусмотрено.
Таким образом, при вынесении оспариваемого нормативного акта ответчик действовал за пределами предоставленных ему полномочий.
Согласно образцу плана, определенному Правилами, план должен включать ситуационные модели наиболее опасных ЧС(Н) и их социально-экономических последствий для персонала, населения и окружающей среды прилегающей территории (пункт 3.1.4). При этом, Правилами используется понятие природная среда как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов (ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды").
Частью природной среды в данном случае являются рыбопромысловые участки, предоставленные заявителю. Рыбопромысловые участки N 3 и N 4 находятся в непосредственной близости от РПК, в губе Печенга Баренцева моря, в бухте Девкина заводь, что подтверждается как общей схемой участков водопользования бухты Девкина заводь губы Печенга Баренцева моря с нанесением на картографическую основу, шифр: МГ-15-12, выполненного ООО "Морская геодезия" по заказу ООО "Прибрежный", так и представленным заявителем Экспертным заключением "О соответствии "Плана по предупреждению и ликвидации разливов нефти на рейдовом перегрузочном комплексе нефтеналивных грузов и нефтепродуктов в бухте Девкина Заводь ООО "Прибрежный" требованиям нормативных документов по обеспечению готовности к ликвидации разливов нефти, подготовленным АО "ЦНИИМФ".
Апелляционный суд не может согласиться с выводами суда первой инстанции, не принявшими указанное заключение, поскольку по смыслу положений статьи 71 АПК РФ, все представленные в материалы дела относимые и допустимые доказательства должны оцениваться в их совокупности. Заключение содержит мнение специалиста по определенным фактическим обстоятельствам, а не оценку представленных в материалы дела доказательств. Также, из материалов дела не следует, что условия, характеризующие взаимное расположение и возможное влияние РПК ООО "Прибрежный" и рыбопромысловых участков каким-либо образом изменилось за период с момента составления заключения специалиста до внесения решения суда. По содержанию выводы специалиста не опровергнуты.
Обстоятельства, изложенные в заключении АО "ЦНИИМФ", вопреки выводам суда первой инстанции, подтверждаются иными доказательствами, представленными в материалы дела.
В частности, из заключения ЗАО "МурманскТИСИз", письма Капитана Морского порта Мурманск Мурманскому транспортному прокурору, договоров о предоставлении рыбопромысловых участков в пользование ПАО "Русский Лосось" следует, что участок N 3 в бухте Девкина заводь губы Печенга Баренцева моря) одной из своих границ примыкает к участку, где предполагается размещение нефтеналивного танкера ООО "Прибрежный". Якорная система танкера при его размещении на акватории будет располагаться в границах рыбоводного участка N 3 ПАО "Русский Лосось", а маршруты движения буксиров, траектории разворотов буксиров и танкеров будут проходить через границы рыбоводных участков ПАО "Русский Лосось", расположенных в губе Печенга Баренцева моря.
Планом предусматривается, что зона возможного разлива нефти охватывает как минимум три рыбоводных участка ПАО "Русский Лосось", N N 2, 3, 4 в губе Печенга Баренцева моря, на которых расположены садковые рыбоводные фермы, а, следовательно, сведения о рыбоводных хозяйствах ПАО "Русский Лосось" относятся в гидрографическим особенностям района разлива нефти и должны были учитываться при разработке Плана согласно подпункту "д" пункта 5 Постановления N 613.
В разделе Плана "Экономические мероприятия", а также в разделе "Финансовое обеспечение" (пункт 2.2.5 Плана), в состав расходов, связанных с локализацией и ликвидацией разливов нефти и последствий, ущерб, который может быть причинен рыбоводным участкам ПАО "Русский Лосось", не учтен. Наличие и расположение указанных объектов не учитывается и при планировании размещения боновых заграждений, равно как при определении характера возможной чрезвычайной ситуации.
План предусматривает установку боновых заграждений с юга на север, при этом, место установки бонов пересекает участок ПАО "Русский Лосось" N 702 (N 4), что делает их установку физически невозможной, поскольку на данном участке расположены садковые комплексы.
Также участок N 502.1 (N 3) и часть участка N 702 (N 4) располагается между танкером-накопителем и боновыми заграждениями. То есть, при любом сценарии Плана ликвидации аварийных разливов нефти указанные участки попадают в зону поражения.
Таким образом, при составлении Плана наличие и местоположение рыбоводных участков заявителя было проигнорировано, при том, что указанные обстоятельства имеют существенное значение для планирования мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций, которые могут возникнуть при эксплуатации РПК, а также ликвидации последствий этих чрезвычайных ситуаций.
Ни законом, ни указанными выше нормативными актами, не предусмотрен исчерпывающий перечень обстоятельств, которые должны быть учтены при разработке Плана.
Представляется, что в данном случае следует исходить из общей задачи составления Плана - предусмотреть меры защиты окружающей среды в случае аварии на объекте, что подразумевает наличие в Плане описания существенных характеристик окружающей среды, на которую может повлиять деятельность по эксплуатации опасного объекта, а также положений Постановления N 613 о необходимости учитывать конкретные условия местности, в которой планируется осуществление деятельности, которая может послужить причиной возникновения чрезвычайной ситуации.
Очевидно, что разлитие нефти окажет негативное влияние на водно-биологические ресурсы на промысловых участках заявителя, что требует разработки мер реагирования с учетом особенностей данных участков и резервирования средств для возмещения возможного ущерба, причиненного ресурсам рыбопромысловых участков.
При таких обстоятельствах, включение данных сведений в План являлось обязательным.
Следует учитывать, что на странице 27 Плана предусмотрена ситуация, когда разлитая нефть выходит за пределы бонового заграждения. Следовательно, наличие такой меры как установка бонового заграждения не может быть признана достаточной для защиты окружающей среды, включая расположенные близ объекта рыбопромысловые хозяйства, равно как и мерой, исключающей принятие иных мер по ликвидации чрезвычайной ситуации.
Согласно определениям статьи 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.
Ликвидация чрезвычайных ситуаций - это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.
Таким образом, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций невозможна без учета особенностей окружающей среды в зоне, в которой возможна чрезвычайная ситуация, на что и указано в статье 7 названного Закона, согласно которому мероприятия, направленные на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, проводятся заблаговременно. Планирование и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах, проводятся с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций.
В силу указанных положений включение в План сведений об объектах заявителя и разработка мер по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, являлось обязательным, и План не мог быть согласован при отсутствии данной информации. Согласование Плана в действующей редакции существенно нарушает права заявителя на благоприятную и безопасную экологическую обстановку в зоне осуществления им предпринимательской деятельности.
В силу статьи 13 Федерального закона "Об охране окружающей среды", органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды.
Так как оспариваемый ненормативный акт принят с нарушением указанных выше положений закона и подзаконных нормативных актов и нарушает права заявителя, требования ПАО "Русский Лосось" о признании его недействительным подлежали удовлетворению.
Заключение экологической экспертизы по проектной документации РПК, на которое ссылается ответчик и третьи лица, выдано с учетом наличия согласования Плана ГУ МЧС России, поскольку в компетенцию государственной экологической экспертизы не входит оценка законности соответствующего ненормативного акта, он в данном случае являлся обязательным для экспертов. При таких обстоятельствах, заявитель не был лишен права на обращение за судебной защитой в виде оценки действительности спорного согласования.
При рассмотрении дела N А40-1649/2015 соответствие требованиям закона Плана, равно как и порядка его согласования не проверялась, и судебные акты по указанному делу не имеют преюдициального значения в рамках рассматриваемого спора.
Учитывая изложенное, решение суда следует отметить, заявленные требования и апелляционную жалобу - удовлетворить.
В связи с удовлетворением апелляционной жалобы и на основании положений статьи 110 АПК РФ, расходы по уплате государственной пошлины, понесенные заявителем при рассмотрении дела, подлежат взысканию за счет ответчика.
Руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда Мурманской области от 04.12.2015 по делу N А42-5852/2015 отменить.
Принять новый судебный акт.
Признать незаконным решение Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий и стихийных бедствий по Мурманской области о согласовании ООО "Прибрежный" плана по предупреждению и ликвидации разливов нефти.
Взыскать с Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий и стихийных бедствий по Мурманской области в пользу ПАО "Русский лосось" 6000 руб. расходов по уплате госпошлин по иску и апелляционной жалобе.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий И.В.МАСЕНКОВА

Судьи Д.В.БУРДЕНКОВ Е.Г.ГЛАЗКОВ