Правосудие

Требование: О признании недействительным предписания, вынесенного департаментом

Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.05.2016 N 15АП-2998/2016 по делу N А53-27409/2015

Дата: 06 мая 2016
Дело N А53-27409/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 27 апреля 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 06 мая 2016 года.
Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Соловьевой М.В.,
судей Смотровой Н.Н., Сурмаляна Г.А.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Лисовец А.А.,
при участии:
от ООО "Азовский портовый элеватор": Ковальский И.С., паспорт, по доверенности от 30.07.2015;
от Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу: представитель не явился, извещен надлежащим образом;
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Азовский портовый элеватор"
на решение Арбитражного суда Ростовской области
от 13.01.2016 по делу N А53-27409/2015, принятое судьей Бондарчук Е.В.,
по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Азовский портовый элеватор"
к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу
о признании недействительным предписания,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Азовский портовый элеватор" (далее - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительным предписания от 10.03.2015 N 03-0058/09/8341/282/ПР/2015 вынесенного Департаментом Росприроднадзора по Южному федеральному округу (далее - Департамент, заинтригованное лицо).
Решением Арбитражного суда Ростовской области от 13.01.2016 в удовлетворении заявленного требования отказано. Судебный акт мотивирован тем, что хозяйственная деятельность общества, связанная с погрузочно-разгрузочными работами во внутренних морских водах акватории морского порта Азов подлежит государственной экологической экспертизе.
Не согласившись с принятым судебным актом, ООО "Азовский портовый элеватор" обжаловало его в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, просило отменить решение и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования.
Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Представитель ООО "Азовский портовый элеватор" представил подлинник платежного поручения, подтверждающий уплату государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы.
От Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу поступил письменный отзыв на апелляционную жалобу.
Представитель ООО "Азовский портовый элеватор" поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.
Департамент Росприроднадзора по Южному федеральному округу представителя в судебное заседание не направил, о месте его и времени извещен надлежащим образом.
В соответствии с частью 3 статьи 156 АПК РФ суд апелляционной инстанции рассматривает жалобу в отсутствие представителя Департамента Росприроднадзора по Южному федеральному округу.
Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.
Как следует из материалов дела, на основании Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 г. N 400, Положения о Департаменте Росприроднадзора по ЮФО, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 29.06.2011 N 502 и Постановления Правительства Российской Федерации "О должностных лицах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляемых федеральный государственный экологический контроль от 25.09.2008 г. N 716 и во исполнение Приказа от 13.02.2015 г. N 282, заинтересованным лицом была проведена внеплановая выездная проверка общества с ограниченной ответственностью "Азовский портовый элеватор" (далее - общество).
В ходе внеплановой выездной проверки, которая проводилась с 17.02.2015 по 10.03.2015, была рассмотрена документация общества, с целью выполнения п. 6 поручения Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации от 15.12.2014 N АД-П30-918с, а также оценки выполнения обществом требований законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды при осуществлении погрузочно-разгрузочной деятельности зерновых грузов во внутренних морских водах и территориальном море Российской Федерации.
Заинтересованному лицу были представлены:
- свидетельство о государственной регистрации права собственности от 09.02.2004 серии 61 АА N 614489, согласно которому обществу принадлежит причал набережная, общей площадью 9 612 кв. м (Ростовская обл., г. Азов, ул. Конечная, 2);
- договор водопользования от 14.10.2014, заключенный с Министерством природных ресурсов и экологии Ростовской области, зарегистрированный 14.10.2014 в Федеральном агентстве водных ресурсов Донское бассейновое водное управление за N 61-05.0105.009-Р-ДРБК-О-2014-00997/00.
В результате проверки было установлено, что общество в нарушение статей 3, 32 - 34, 39 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ), Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон об экологической экспертизе), Федерального закона от 31.07.1998 N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (далее - Закон о внутренних морских водах) осуществляет хозяйственную деятельность, связанную с выполнением погрузочно-разгрузочных работ во внутренних морских водах акватории морского порта г. Азова, не имея положительного Заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы.
10.03.2015 заинтересованным лицом, в присутствии представителя общества (генерального директора Ширяева Д.А.), был составлен акт проверки N 0058/09/8341/282/ПР/2015.
На основании указанного выше акта, Департаментом вынесено предписание об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды N 03-0058/09/8341/282/ПР/2015, согласно которому обществу предложено в срок до 25.12.2015 получить положительное Заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы на осуществление хозяйственной деятельности связанной с выполнением погрузочно-разгрузочных работ во внутренних морских водах акватории морского порта г. Азова.
Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частями 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных положений, решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов недействительными, а также действий (бездействия) должностного лица неправомерными является несоответствие их закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Таким образом, исходя из указанных правовых норм, в предмет судебного исследования по настоящему делу входят следующие обстоятельства:
- нарушение оспариваемым актом Департамента прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности;
- несоответствие оспариваемого акта Департамента закону или иному нормативному правовому акту.
Частью 1 статьи 8.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за невыполнение требований законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы, финансирование или реализация проектов, программ и иной документации, подлежащих государственной экологической экспертизе и не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы.
В силу статьи 3 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) основными принципами охраны окружающей среды являются обязательность проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды; допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды; запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды.
В соответствии со ст. 32 Федеральной закона от 10 января 2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", оценка, воздействия НЕ окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду независимо от организационно-правовых, форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности. Требования к материалам оценки воздействия на окружающую среду устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими Государственное управление в области охраны окружающей среды.
Согласно ст. 33 Федерального закона от 10 января 2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", экологическая экспертиза проводится установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям, в области охраны окружающей среды. Порядок проведения экологической экспертизы устанавливается федеральным законом об экологической экспертизе.
Согласно ст. 39 Федерального закона от 10 января 2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.
Согласно статье 1 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон об экологической экспертизе) экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
В преамбуле Федерального закона от 23.11 1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" указано, что данный закон регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.
В соответствии со ст. 3 Закона об экологической экспертизе экологическая экспертиза основывается на принципах презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности; обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы; - комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий; - обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы; - достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу, - независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологический экспертизы; - научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы - гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения; - ответственности участников экологической экспертизы, и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.
Согласно ч. 7 ст. 11 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются:
- объекты; государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе от 30.11.1995 года N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", Федеральном законе от 17.12.1998 года N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", Федеральном законе от 31.07.1998 года N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации".
Согласно пункту 7 статьи 14 Закона об экологической экспертизе результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы, отвечающее требованиям статьи 18 названного Закона.
Положительное заключение государственной экологической экспертизы является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы. Положительное заключение государственной экологической экспертизы имеет юридическую силу в течение срока, определенного федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, проводящим конкретную государственную экологическую экспертизу (пункт 5 статьи 18 Закона об экологической экспертизе).
В соответствии со статьей 11 Закона об экологической экспертизе объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются, в частности, объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе от 31.07.1998 N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (далее - Закон о внутренних морских водах).
Все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой по защите морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря (пункт 2 статьи 34 Закона о внутренних морских водах).
Не принимается довод апелляционной жалобы о том, что исключение Азово-Донского морского канала, г. Азов, р. Дон, приемный буй и подход к поселку Аксай, р. Дон, 3121 км из перечня внутренних водных путей Российской Федерации, не свидетельствует об изменении статуса водных объектов с речных на морские.
В соответствии с Перечнем внутренних водных путей Российской Федерации, утвержденным Распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.12.2002 г. N 1800-р, часть реки Дон (от верхней границы - устье 132 канала до нижней границы - г. Азов, протяженность 293 км), включая Азово-Донской морской канал и порт Азов, входила во внутренние водные пути Российской Федерации.
Распоряжением Правительства РФ от 05.05.2008 N 623-р "О внесении изменений в перечень внутренних водных путей Российской Федерации, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 19.12.2002 N 1800-р", из указанного перечня внутренних водных путей исключены Азово-Донской морской канал, г. Азов, р. Дон, приемный буй; и подход к пос. Аксай, р. Дон, 3121 км.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.12.2009 N 2122-р установлены границы акватории морского порта Азов.
Указанный участок водных путей приобрел статус внутренних морских вод Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации".
На основании Федерального закона от 08.11.2007 N 261-ФЗ (ред. от 04.11.2014, с изм. от 01.12.2014) "О Морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Приказа Минтраспорта РФ "Об открытии морского порта Азов" от 09.07.2009 г. N 113 - порту Азов присвоен статус морского порта и он открыт для оказания услуг.
Акватория морского порта Азов в соответствии со ст. 1 ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" от 31.07.1998 г. N 155 относится к внутренним морским водам Российской Федерации.
Указанная позиция согласуется с позицией, изложенной в Определении Верховного суда Российской Федерации от 05.02.2014 N ВАС-774/2014 по делу А53-5348/2013, постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10.12.2015 по делу N А53-10653/2015.
В силу статьи 1 Закона о внутренних морских водах внутренние морские воды Российской Федерации (далее - внутренние морские воды) - воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря Российской Федерации.
Внутренние морские воды являются составной частью территории Российской Федерации.
К внутренним морским водам относятся воды:
- портов Российской Федерации, ограниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других постоянных сооружений портов;
- заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат Российской Федерации, до прямой линии, проведенной от берега к берегу в месте наибольшего отлива, где со стороны моря впервые образуется один или несколько проходов, если ширина каждого из них не превышает 24 морские мили;
- заливов, бухт, губ и лиманов, морей и проливов с шириной входа в них более чем 24 морские мили, которые исторически принадлежат Российской Федерации, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации и публикуется в "Извещениях мореплавателям".
Согласно статье 30 Закона об экологической экспертизе реализация объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы является нарушением законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе.
Осуществление погрузочно-разгрузочных работ во внутренних морских водах акватории морского порта г. Азова без положительного заключения государственной экологической экспертизы хозяйственной деятельности является нарушением требований: ч. 1 ст. 33 ФЗ "Об охране окружающей среды", ч. 7 ст. 11 ФЗ "Об экологической экспертизе", ч. ч. 1, 2 ст. 34 ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зоне Российской Федерации".
Согласно п. 2 ч. 2 ст. 34 Закона N 155-ФЗ все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, проводимой за счет пользователя природными ресурсами внутренних морских вод и территориального моря.
Материалами дела подтверждается факт осуществления обществом хозяйственной деятельности во внутренних морских водах без положительного заключения государственной экологической экспертизы документации, обосновывающей хозяйственную деятельность во внутренних морских водах.
Ссылка общества на состоявшийся судебный акт Ростовского областного суда по делу N 11-432/2016, как на имеющее преюдициальный характер для рассмотрения настоящего дела апелляционная коллегия отклоняет. Данный судебный акт содержат правовые выводы, которые в силу статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеют преюдициального значения для настоящего дела. Между тем по смыслу части 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации преюдициальное значение для арбитражного суда имеют только обстоятельства, установленные в судебном акте общей юрисдикции, вступившем в законную силу, имеющие отношение к лицам, участвующим в настоящем деле. Выводы суда общей юрисдикции, основанные на правовой оценке обстоятельств дела, для арбитражного суда обязательной силы не имеют.
При этом суд апелляционной инстанции оценив законность и обоснованность оспариваемого предписания, не находит оснований для признания его недействительным.
При таких обстоятельствах оснований к удовлетворению апелляционной жалобы суд апелляционной инстанции не находит.
Фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего спора, установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств.
Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения апелляционной инстанцией не установлено.
ООО "Азовский портовый элеватор" при обращении в суд с жалобой в соответствии с п. 3 ч. 12 ст. 333.21 НК РФ в ред. Федерального закона от 21.07.2014 N 221-ФЗ, вступившего в силу с 01.01.2015 неверно рассчитана сумма госпошлины по апелляционной жалобе, в связи с чем переплата в сумме 1500 руб. подлежит возврату из федерального бюджета как излишне уплаченная.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

постановил:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 13.01.2016 по делу N А53-27409/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Возвратить ООО "Азовский портовый элеватор" из федерального бюджета 1500 (одну тысячу пятьсот) рублей излишне уплаченной по платежному поручению от 22.03.2016 N 258 государственной пошлины по апелляционной жалобе.
В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий М.В.СОЛОВЬЕВА

Судьи Н.Н.СМОТРОВА Г.А.СУРМАЛЯН