Правосудие

Требование: О признании незаконными решения и предписания антимонопольного органа

Обстоятельства: Муниципальному органу вменено нарушение законодательства о защите конкуренции, выразившееся в даче согласия на заключение предприятием кредитных договоров, договора ипотеки и предоставлении в залог муниципального имущества, не принадлежащего предприятию. Муниципальному органу предписано прекратить указанные нарушения.
Решение: Требование удовлетворено, поскольку антимонопольным органом не доказано, каким образом получение средств на завершение строительства по ранее заключенным договорам на строительство привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 02.02.2017 N Ф02-8050/2016 по делу N А19-5228/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 27 января 2017 года.
Полный текст постановления изготовлен 02 февраля 2017 года.
Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Кадниковой Л.А.,
судей: Левошко А.Н., Шелеминой М.М.,
при участии в судебном заседании представителей Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области Молоковой С.В. (доверенность от 10.01.2016 N 51); администрации г. Иркутска Андреевой Е.О. (доверенность от 19.01.2017); муниципального унитарного предприятия "Центральный рынок" г. Иркутска Алифиренко Б.С. (доверенность от 17.08.2016 N 32-9/12),
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области на решение Арбитражного суда Иркутской области от 27 июля 2016 года по делу N А19-5228/2016, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 10 октября 2016 года по тому же делу (суд первой инстанции: Пугачев А.А.; суд апелляционной инстанции: Ячменев Г.Г., Басаев Д.В., Желтоухов Е.В.),

установил:

администрация г. Иркутска (г. Иркутск, ИНН: 3808131271, ОГРН: 1033801033155, далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (далее - Иркутское УФАС России, антимонопольный орган) о признании незаконными решения N 112 и предписания N 27 от 14.03.2016 года.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное унитарное предприятие "Управление капитального строительства города Иркутска" (далее - МУП "УКС г. Иркутска"), муниципальное унитарное предприятие "Центральный рынок" г. Иркутска (далее - МУП "Центральный рынок"), акционерный коммерческий банк "Новикомбанк" Акционерное общество.
Решением Арбитражного суда Иркутской области от 27 июля 2016 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 10 октября 2016 года, заявленные требования удовлетворены, решение N 112 и предписание N 27 от 14.03.2016 Иркутского УФАС России признаны незаконными как не соответствующие Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).
В кассационной жалобе Иркутское УФАС России ставит вопрос о проверке законности судебных актов по основаниям неправильного применения норм материального права - Закона о защите конкуренции, Федерального закона от 16.07.1998 N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (далее - Закон об ипотеке), статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации; указывает на то, что судебные акты приняты без учета установленных обстоятельств, имеющих значение для дела; просит судебные акты отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.
В отзыве на кассационную жалобу МУП "Центральный рынок" считает судебные акты законными.
Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В судебном заседании представитель Иркутского УФАС России поддержала доводы кассационной жалобы.
Представитель администрации считает доводы кассационной жалобы несостоятельными.
Представитель МУП "Центральный рынок" просит оставить судебные акты без изменения.
Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом (информация в сети Интернет на сайте суда - fasvso.arbitr.ru и в информационной системе "Картотека арбитражный дел" - kad.arbitr.ru), однако своих представителей в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не направили, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается в их отсутствие.
Проверив правильность применения судами двух инстанций норм материального и процессуального права по делу и исходя из доводов кассационной жалобы и отзыва относительно жалобы, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не усмотрел оснований для отмены судебных актов.
Как следует из материалов дела и установлено судами двух инстанций, решением Иркутского УФАС России N 112 от 14.03.2016 администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с действиями, выразившимися:
- в принятии решения (протокола) на совещании по вопросу о возможности дачи Комитетом по управлению имуществом (далее - Комитет) как учредителем согласия на заключение кредитных договоров МУП "УКС г. Иркутска" от 04.07.2014;
- в принятии постановлений администрации "О заключении договора ипотеки" N 031-06-576/14 от 19.05.2014, N 031-06-794/14 от 27.06.2014, N 031-06-871/14 от 18.07.2014, N 031-06-872/14 от 18.06.2014;
- даче согласия муниципальному унитарному предприятию "Центральный рынок" на заключение договора ипотеки (залога) принадлежащего ему недвижимого имущества;
- издании писем Комитета N 945-70-3660/14 и N 945-70-3651/14-1 от 07.07.2014, направленных на предоставление в залог муниципального имущества, не принадлежащего МУП "УКС г. Иркутска", в целях обеспечения исполнения обязательств МУП "УКС г. Иркутска" по кредитным договорам, заключенным данным предприятием с кредитными организациями для пополнения его оборотных средств.
Данные действия и акты, как указал антимонопольный орган в оспариваемом решении, создают хозяйствующему субъекту - МУП "УКС г. Иркутска" более выгодные условия деятельности, повышая его финансовую устойчивость за счет дополнительного источника пополнения оборотных средств для осуществления хозяйственной деятельности, что приводит и (или) может привести к ограничению, устранению конкуренции на товарном рынке жилищного строительства, на котором субъект осуществляет деятельность, в связи с возможностью расширения производственных мощностей или объема продаж с использованием потенциала всего имущества, находящегося в муниципальной собственности (пункт 1).
Во исполнение пункта 2 данного решения администрации выдано предписание о прекращении нарушений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Удовлетворяя заявленные требования администрации о признании решения и предписания незаконными, суды двух инстанции исходили из того, что антимонопольный орган не доказал нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Выводы судов основаны на установленных обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах и постановлены при правильном применении норм материального и процессуального права.
Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
В пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, указано, что при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.
Антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.
В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Иное нарушение действующего законодательства органом власти само по себе не является нарушением статьи 15 Закона о защите конкуренции.
При квалификации нарушений статьи 15 Закона о защите конкуренции антимонопольным органом должно быть указано на соответствующие признаки ограничения конкуренции, поименованные в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции и имевшие (могущие иметь) место быть в результате действия органа власти (или организации).
В частности, к таким признакам относятся: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Вместе с тем следует учитывать, что перечень признаков ограничения конкуренции, указанный в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции, не является исчерпывающим.
При этом антимонопольный орган в решении о нарушении антимонопольного законодательства раскрывает и доказывает причинно-следственные связи между появлением признаков ограничения конкуренции и действиями органа власти (или организации).
Как установили суды, в заключенных в обеспечение исполнения обязательств МУП "УКС г. Иркутска" договорах об ипотеке (залоге недвижимости) N 116/14/1 от 01.07.2014 и N Н-1/0083-14-3-4 от 04.06.2014 в качестве залогодателя указано муниципальное образование г. Иркутск, а по договору от 12.08.2014 - МУП "Центральный рынок", получившее согласие собственника муниципального имущества.
Таким образом, администрация совершила вышеназванные действия, направленные на предоставление в залог муниципального имущества в целях обеспечения исполнения обязательств МУП "УКС г. Иркутска" по кредитным договорам, заключенным этим предприятием с банками для пополнения его оборотных средств.
Со ссылкой на статьи 335, 336 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 1, 5 Закона об ипотеке суды признали, что администрация вправе была дать согласие на передачу в залог имущества МУП "Центральный рынок", не участвующего в обеспеченном таким залогом обязательстве, а кроме того, вправе была передать в залог недвижимое имущество, находящееся в муниципальной собственности.
Суды, оценив имеющиеся в деле доказательства по правилам главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пришли к выводам о недоказанности влияния упомянутых выше актов и действий администрации на состояние конкуренции на рынке жилищного строительства в г. Иркутске.
Как установили суды, денежные средства по кредитным договорам предоставлялись МУП "УКС г. Иркутска" для пополнения оборотных средств на завершение строительства уже строящихся объектов, однако, Иркутским УФАС России не обоснованно, каким образом получение средств на завершение строительства по ранее заключенным договорам на строительство привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке (учитывая, что строительство объектов началось до предоставления муниципального имущества в залог).
Недоказанность названных обстоятельств исключает квалификацию действий администрации как нарушающих запреты, установленные частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Не соглашаясь с данными выводами, заявитель кассационной жалобы указывает на их необоснованность, так как, по мнению антимонопольного органа, иные участники этого товарного рынка ограничены собственными (доступными) хозяйственными (финансовыми) ресурсами.
Однако, данное утверждение антимонопольного органа ничем не обоснованно; не доказана причинно-следственная связь между действиями администрации и возможностью наступления таких последствий как недопущение, ограничение, устранение конкуренции; эти признаки фактически не названы.
Доводы кассационной жалобы о том, что передача муниципального имущества осуществлялась администрацией в хозяйственных интересах муниципального предприятия, не связанных с решением вопросов местного значения, без учета особенностей своего статуса как публичного образования, проверены.
С учетом правовой позиции, содержащейся в пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 года N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", администрация указала конкретные нормы федерального закона, разрешающего ей совершать вышеназванные действия (статьи 1, 5 Закона об ипотеке, статьи 335, 336 Гражданского кодекса Российской Федерации), однако, в свою очередь, антимонопольный орган не доказал, что эти действия повлекли (могли повлечь) недопущение, ограничение, устранение конкуренции на товарном рынке жилищного строительства.
Доводы кассационной жалобы, касающиеся невозможности квалификации действий администрации с привлечением норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, порядка предоставления муниципальной преференции (статья 19 Закона о защите конкуренции), не имеют правового значения для дела. Несоблюдение данного федерального законодательства не вменялось администрации; антимонопольным органом рассмотрен конкретный вопрос - о влиянии на конкуренцию действий администрации, направленных на передачу в залог муниципального имущества.
Ссылки в кассационной жалобе на отсутствие необходимости исследования товарного рынка предоставления кредитных ресурсов являются правильными применительно к доказыванию возможности ограничения конкуренции на рынке жилищного строительства.
Вместе с тем утверждения антимонопольного органа о том, что другие хозяйствующие субъекты на рынке жилищного строительства ограничены собственными финансовыми ресурсами, не были подтверждены какими-либо доказательствами и правомерно с учетом части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации были отвергнуты судами.
При таких условиях Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Иркутской области и постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.
Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

постановил:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 27 июля 2016 года по делу N А19-5228/2016, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 10 октября 2016 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Л.А.КАДНИКОВА

Судьи А.Н.ЛЕВОШКО М.М.ШЕЛЕМИНА