Правосудие

Требование: О признании недействительными решения и предписания антимонопольного органа

Обстоятельства: В решении указано, что при распределении объемов медицинской помощи заявителями совершены действия, которые могут привести к ограничению конкуренции на рынке оказания медицинских услуг в сфере ОМС, предписано прекратить нарушение, представить в комиссию по разработке программы ОМС информацию, обеспечивающую распределение объемов предоставления медицинской помощи в едином порядке для государственных и частных медицинских организаций.
Решение: Требование удовлетворено, поскольку не доказано, что именно предложения заявителей послужили основанием для распределения объемов медпомощи между организациями в различном порядке.

Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 06.02.2017 N Ф04-6911/2016 по делу N А45-8517/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 31 января 2017 года
Постановление изготовлено в полном объеме 06 февраля 2017 года
Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Черноусовой О.Ю.
судей Ильина В.И.
Шабановой Г.А.
при ведении протокола судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи (аудиозаписи) помощником судьи Казанцевой С.А. рассмотрел кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области на решение от 28.07.2016 Арбитражного суда Новосибирской области (судья Тарасова С.В.) и постановление от 20.10.2016 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Марченко Н.В., Бородулина И.И., Усанина Н.А.) по делу N А45-8517/2016 по заявлениям Территориального фонда обязательного медицинского страхования Новосибирской области (630099, город Новосибирск, Красный проспект, 42а, ИНН 5406019019, ОГРН 1025402475020), Министерства здравоохранения Новосибирской области (630007, город Новосибирск, Красный проспект, 18, ИНН 5406635579, ОГРН 1105476026765) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (630011, город Новосибирск, улица Кирова, 3, ИНН 5405116098, ОГРН 1035401913568) об оспаривании решения и предписания.
Другие лица, участвующие в деле: Правительство Новосибирской области, Региональная общественная организация "Ассоциация Руководителей Медицинских Организации Сибири", закрытое акционерное общество "Клиника Санитас", общество с ограниченной ответственностью Компания "Дента", общество с ограниченной ответственностью "Дента".
С использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Новосибирской области (судья Бычкова О.Г.) в заседании участвовали представители:
от Территориального фонда обязательного медицинского страхования Новосибирской области - Кисловец Т.М. по доверенности от 31.01.2017;
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области - Княжева Е.Н. по доверенности от 09.01.2017;
от Региональной общественной организации "Ассоциация Руководителей Организаций Сибири" - Бобяк Е.А. по доверенности от 13.01.2017.
Суд

установил:

Министерство здравоохранения Новосибирской области (далее - министерство) и Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Новосибирской области (далее - фонд) обратились в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлениями о признании недействительными решений Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (далее - антимонопольный орган, управление) от 22.12.2015 N 30, N 36 и предписаний от 22.12.2015 N 91 и N 92.
Принятые к производству по указанным заявлениям дела определением суда от 16.03.2016 в порядке, предусмотренном статьей 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), объединены в одно производство для совместного рассмотрения с присвоением делу N А45-1980/2016.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Правительство Новосибирской области, Региональная общественная организация "Ассоциация Руководителей Медицинских Организаций Сибири" (далее - РОО "АРМОС"), закрытое акционерное общество "Клиника Санитас", общество с ограниченной ответственностью Компания "Дента", общество с ограниченной ответственностью "Дента".
Определением от 25.04.2016 суд выделил в отдельное производство требование заявителей о признании недействительными решения антимонопольного органа от 22.12.2015 N 36 и предписания от 22.12.2015 N 92 (дело N А45-8517/2016).
Решением от 28.07.2016 Арбитражного суда Новосибирской области, оставленным без изменения постановлением от 20.10.2016 Седьмого арбитражного апелляционного суда, признаны недействительными решение управления от 22.12.2015 N 36 и предписание от 22.12.2015 N 92.
В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, управление просит отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на нарушение норм права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.
По мнению подателя кассационной жалобы, изложенные в оспариваемых актах антимонопольного органа обстоятельства подтверждают нарушение министерством и фондом пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).
В отзыве на кассационную жалобу фонд просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения как соответствующие действующему законодательству.
Иные лица, участвующие в деле, отзывы на кассационную жалобу в порядке статьи 279 АПК РФ не представили.
Проверив в соответствии со статьями 284, 286 АПК РФ обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзыве на нее и выступлениях присутствующих в заседании представителей участвующих в деле лиц, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения.
Как следует из материалов дела и установлено судами, по результатам рассмотрения обращения РОО "АРМОС" управлением вынесено решение от 22.12.2015 N 36 о признании министерства и фонда нарушившими пункты 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Нарушение выразилось в предоставлении согласно пункту 8 Положения о деятельности комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 28.02.2011 N 158н (далее - Положение), предложения на комиссию по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования по распределению объема предоставления амбулаторно-поликлинической помощи между медицинскими организациями, повлекшее принятие указанной комиссией решения, которое создает дискриминационные условия деятельности медицинских организаций в системе обязательного медицинского страхования путем установления разным медицинским организациям объема предоставления медицинской помощи в разном порядке: фиксировано в плановом порядке либо в размере фактически оказанных услуг за определенный период, установления возможности авансирования государственных учреждений здравоохранения при предъявлении счетов на сумму меньше утвержденного государственного задания.
На основании указанного решения антимонопольным органом выдано предписание от 22.12.2015 N 92, в соответствии с которым министерству и фонду следует прекратить нарушение антимонопольного законодательства и в срок до 12.02.2016 представить в комиссию информацию, обеспечивающую принятие решения о распределении объемов предоставления амбулаторно-поликлинической медицинской помощи в едином порядке для государственных учреждений здравоохранения и частных медицинских организаций.
Не согласившись с указанным решением и предписанием управления, министерство и фонд обратились в суд с самостоятельными заявлениями.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу, что антимонопольным органом не доказаны факты совершения заявителями вменяемых им действий, наличие причинно-следственной связи между данными действиями и их последствиями.
Суд кассационной инстанции, оставляя без изменения обжалуемые судебные акты, исходит из доводов кассационной жалобы и конкретных обстоятельств рассматриваемого дела.
В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2); создание дискриминационных условий (пункт 8).
Как следует из оспариваемого решения антимонопольного органа от 22.12.2015 N 36, при распределении объемов медицинской помощи на 2015 год министерством и фондом совершены действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке оказания медицинских услуг в сфере обязательного медицинского страхования.
Правоотношения, возникающие в сфере осуществления обязательного медицинского страхования, регулируются Федеральным законом от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ).
Согласно пункту 1 статьи 3 Закона N 326-ФЗ обязательное медицинское страхование - вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных названных Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования.
В силу части 2 статьи 9 Закона N 326-ФЗ участниками обязательного медицинского страхования являются: территориальные фонды; страховые медицинские организации; медицинские организации.
В соответствии с частями 1 и 5 статьи 15 Закона N 326-ФЗ к медицинским организациям в сфере обязательного медицинского страхования относятся имеющие право на осуществление медицинской деятельности и включенные в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, организации любой предусмотренной законодательством Российской Федерации организационно-правовой формы. Медицинская организация осуществляет свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования на основании договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и не вправе отказать застрахованным лицам в оказании медицинской помощи в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования.
Пунктом 1 части 1 статьи 20 Закона N 326-ФЗ закреплено право медицинских организаций на получение средств за оказанную медицинскую помощь на основании заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и в иных случаях, предусмотренных названным Законом.
Страховая медицинская организация направляет медицинской организации целевые средства на оплату медицинской помощи по договорам на оказание и оплату медицинской помощи в объеме и на условиях, которые установлены территориальной программой обязательного медицинского страхования (часть 2 статьи 28 Закона N 326-ФЗ).
Как следует из материалов дела, основанием для обращения РОО "АРМОС" в антимонопольный орган послужило то обстоятельство, что при реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования на 2015 год плановые объемы предоставления амбулаторно-поликлинической помощи на территории Новосибирской области (государственное задание) установлены не для всех медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования; для организаций, не включенных в совместный приказ министерства и фонда от 02.02.2015 N 248/1/20, предусмотрен порядок установления объема медицинской помощи после предоставления отчета о фактически оказанных услугах.
В ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства N 36 управление пришло к выводу о том, что необоснованное уменьшение объема медицинской помощи является препятствием для осуществления деятельности медицинской организации, поскольку оказание услуг с превышением установленного для нее объема медицинской помощи влечет отказ страховых медицинских организаций в оплате таких услуг. Распределение объема медицинской помощи одним медицинским организациям в фиксированном размере, а другим - в размере фактически оказанной помощи, является созданием дискриминационных условий деятельности.
Согласно части 9 статьи 36 Закона N 326-ФЗ для разработки проекта территориальной программы обязательного медицинского страхования в субъекте Российской Федерации создается комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, в состав которой входят представители органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориального фонда, страховых медицинских организаций и медицинских организаций, представители медицинских профессиональных некоммерческих организаций или их ассоциаций (союзов) и профессиональных союзов медицинских работников или их объединений (ассоциаций), осуществляющих деятельность на территории субъекта Российской Федерации, на паритетных началах. Комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования формируется и осуществляет свою деятельность в соответствии с положением, являющимся приложением к правилам обязательного медицинского страхования.
В соответствии с пунктом 10 статьи 36 Закона N 326-ФЗ объемы предоставления медицинской помощи, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования, распределяются решением комиссии между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями исходя из количества, пола и возраста застрахованных лиц, количества прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим амбулаторно-поликлиническую помощь, а также потребности застрахованных лиц в медицинской помощи.
Пунктом 8 Положения предусмотрено, что комиссия на заседаниях по представленным секретарем комиссии предложениям, поступившим от органа государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, страховых медицинских организаций, медицинских организаций, территориального фонда, распределяет объемы медицинской помощи между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями, имеющими право на осуществление медицинской деятельности на территории Российской Федерации, на основе установленных территориальной программой объемов предоставления медицинской помощи по видам медицинской помощи, условиям предоставления медицинской помощи, в разрезе профилей отделений (коек), врачебных специальностей, с учетом показателей потребления медицинской помощи по данным персонифицированного учета сведений о медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам, количества прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим медицинскую помощь в амбулаторных условиях, численности и половозрастной структуры застрахованных лиц.
Решения комиссии оформляются протоколом, который подписывается председательствующим и членами комиссии и доводится до сведения территориального фонда, страховых медицинских организаций и медицинских организаций. Решения, принимаемые комиссией в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для всех участников обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации (пункт 15 Положения).
При рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства N 36 управлением установлено, что объемы амбулаторно-поликлинической медицинской помощи на 2015 год на территории Новосибирской области были распределены в соответствии с протоколами комиссии от 10.12.2014 N 12, 30.01.2015 N 1, от 19.03.2015 N 3.
Основанием для признания министерства и фонда нарушившими пункты 2 и 8 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ послужил вывод антимонопольного органа о совершении указанными лицами действий (предоставление согласно пункту 8 Положения предложений на комиссию по распределению объема предоставления амбулаторно-поликлинической медицинской помощи между медицинскими организациями), повлекших принятие комиссией решения, которое создает дискриминационные условия деятельности медицинских организаций в системе обязательного медицинского страхования (объем предоставления медицинской помощи установлен в разном порядке: фиксировано в плановом порядке либо в размере фактически оказанных услуг за определенный период; установление возможности авансирования государственных учреждений здравоохранения при предъявлении счетов на сумму меньше утвержденного государственного задания).
Между тем, как верно отмечено судами первой и апелляционной инстанций, антимонопольным органом не устанавливался факт внесения министерством и фондом вышеназванных предложений на рассмотрение комиссии; не указаны конкретные сведения, которые были представлены данными лицами, и в чем выразилась их неполнота, необъективность или недостоверность.
Принимая во внимание включение в состав комиссии, помимо сотрудников министерства и фонда, представителей страховых медицинских организаций, медицинских организаций, областной организации профсоюза работников здравоохранения и наличие у них права на представление своих предложений, управление не привело каких-либо доказательств того, что именно предложения министерства и фонда послужили основанием для распределения комиссией спорных объемов медицинской помощи между медицинскими организациями в различном порядке.
Учитывая, что антимонопольным органом в нарушение статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ не доказаны факты совершения министерством и фондом вменяемых им действий, наличие причинно-следственной связи между указанными действиями и их последствиями, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу об отсутствии оснований для признания заявителей нарушившими пункты 2 и 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
При таких обстоятельствах суды правомерно удовлетворили заявленные требования, поскольку оспариваемые решение и предписание управления от 22.12.2015 не соответствуют действующему законодательству и нарушают права и законные интересы министерства и фонда.
Доводы антимонопольного органа, изложенные в кассационной жалобе, не опровергают выводы судов с учетом установленных ими фактических обстоятельств и не свидетельствуют о неправильном применении ими норм материального и процессуального права.
С учетом изложенного суд кассационной инстанции не усматривает предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 28.07.2016 Арбитражного суда Новосибирской области и постановление от 20.10.2016 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А45-8517/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий О.Ю.ЧЕРНОУСОВА

Судьи В.И.ИЛЬИН Г.А.ШАБАНОВА