Правосудие

Требование: О признании незаконным ненормативного правового акта

Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 02.02.2017 N 02АП-11035/2016 по делу N А29-9128/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 01 февраля 2017 года.
Полный текст постановления изготовлен 02 февраля 2017 года.
Второй арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Кононова П.И.,
судей Ившиной Г.Г., Минаевой Е.В.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Русаковой О.Г.,
в отсутствие представителей сторон,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Ремонт и Услуги"
на решение Арбитражного суда Республики Коми от 31.10.2016 по делу N А29-9128/2016, принятое судом в составе судьи Басманова П.Н.,
по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Ремонт и Услуги"
к Службе Республики Коми строительного, жилищного и технического надзора (контроля)
о признании незаконным ненормативного правового акта,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Ремонт и Услуги" (далее - заявитель, Общество, ООО "Ремонт и Услуги") обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением о признании недействительным распоряжения Службы Республики Коми строительного, жилищного и технического надзора (контроля) (далее - ответчик, Служба, административный орган) от 09.08.2016 N 1850-л о проведении внеплановой выездной проверки, а также предписания Службы в лице Государственной жилищной инспекции по городу Ухте (далее - Инспекция, ГЖИ по г. Ухте) от 16.08.2016 N 42 об устранении нарушений жилищного законодательства.
Решением Арбитражного суда Республики Коми от 31.10.2016 в удовлетворении заявленных требований отказано.
ООО "Ремонт и Услуги" с принятым решением суда не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. По мнению заявителя жалобы, обжалуемое решение суда первой инстанции основано на неполном выяснении имеющих значение для дела обстоятельств, а также на недоказанности имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд посчитал установленными. Полагает, что оспариваемые ненормативные правовые акты ответчика не соответствуют положениям закона. В обоснование названной позиции заявитель в апелляционной жалобе указывает следующее: оспариваемое распоряжение о проведении внеплановой выездной проверки издано с нарушением требований действующего законодательства, в отсутствие правовых и фактических оснований для его издания; ходе проведения проверки ответчик вышел за пределы ее предмета (осуществлена проверка исполнения требований нормативных актов, не указанных в распоряжении о проведении проверки; часть выявленных нарушений не может быть отнесена к нарушению лицензионных требований); проверка Общества проведена в рамках жилищного надзора, в то время как такой вид надзора не допускается в отношении управляющих организаций, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами на основании соответствующей лицензии, к которым относится и ООО "Ремонт и Услуги"; акт проверки составлен с нарушением регламентированного законом срока его составления; выданное Инспекцией предписание является неисполнимым.
Более подробно доводы Общества изложены в апелляционной жалобе.
Ответчик мотивированный отзыв на апелляционную жалобу не представил.
Обществом до судебного заседания заявлено ходатайство об отложении рассмотрения дела. Протокольным определением от 01.02.2016 в удовлетворении данного ходатайства отказано.
Стороны своих представителей в судебное заседание не направили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.
Законность решения Арбитражного суда Республики Коми проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.
Как следует из материалов дела, 15.08.2016 на основании распоряжения от 09.08.2016 N 1850-л (т. 1 л.д. 8-9), изданного в связи с обращением гражданина Мадзюк В. (т. 1 л.д. 86), ГЖИ Республики Коми проведена внеплановая выездная проверка с целью осуществления лицензионного контроля деятельности ООО "Ремонт и Услуги" по управлению многоквартирным домом по адресу: г. Ухта, ул. Первомайская, д. 6.
В ходе проверки при визуальном осмотре жилого дома N 6 по ул. Первомайской г. Ухты сотрудниками административного органа установлено, что в нарушение требований пунктов 4.2.3.1, 4.2.4.2 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Госстроя Российской Федерации от 27.09.2003 N 170 (далее - Правила N 170), на главном фасаде здания имеются местные разрушения штукатурки, фактурного и окрасочного слоев, трещины в штукатурке, выкрашивание раствора из швов выветрившейся кирпичной кладки столбов (являются опорами балконной плиты) над входом в помещение "Аптека"; разрушение и повреждение отделочного слоя, ослабление крепления выступающих из плоскости стен архитектурных деталей (декоративные лепные элементы в виде шишки) балкона квартиры N 21 третьего этажа над входом в помещение первого этажа "Аптека"; местные разрушения штукатурки, фактурного и окрасочного слоев, трещины в штукатурке, выкрашивание раствора из швов кирпичной кладки столбов (являются опорами балкона квартиры N 15; балкон квартиры N 29, расположенной на третьем этаже, имеет разрушение защитного слоя плиты, оголение арматуры по краю плиты над входами в бар-магазин "Хмельная лавка"; балкон квартир N 14 и 21, расположенных на третьем этаже, имеет разрушение защитного слоя плит, оголение арматуры по краю плит.
Результаты проверки отражены в акте от 16.08.2016 N 439-л (т. 1 л.д. 10-12).
16.08.2016 Инспекцией в адрес ООО "Ремонт и Услуги" выдано предписание N 42 (т. 1 л.д. 9-10), возлагающее на Общество в срок до 15.10.2016 привести состояние главного фасада (балконы) жилого дома в соответствии с требованиями пунктов 4.2.3.1, 4.2.4.2 Правил N 170.
Полагая, что распоряжение о проведении проверки и выданное по результатам проведенной на основании данного распоряжения проверки предписание не соответствуют положениям действующего законодательства и нарушают права и законные интересы заявителя, ООО "Ремонт и Услуги" обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с соответствующим заявлением (т. 1 л.д. 2-3).
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из отсутствия в совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 200, 201 АПК РФ, необходимых для признания оспариваемых ненормативных правовых актов ответчика недействительными.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда, исходя из нижеследующего.
В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".
Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.
Оценивая законность оспариваемого Обществом распоряжения Службы от 09.08.2016 N 1850-л о проведении внеплановой выездной проверки, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.
До 01.05.2015 деятельность организаций, осуществляющих управление многоквартирными жилыми домами, оказывающих услуги (выполняющих работы) по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных жилых домах, предоставляющих коммунальные услуги пользователям помещений в многоквартирных жилых домах и жилых домах, являлась предметом государственного жилищного надзора, понятие которого приведено в части 1 статьи 20 Жилищном кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ). Под государственным жилищным надзором согласно названной норме понимается деятельность уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, установленных в соответствии с жилищным законодательством.
Федеральным законом от 21.07.2014 N 255-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" изменено содержание части 7 статьи 20 ЖК РФ, которая в редакции, действующей с 01.05.2015, устанавливает, что государственный жилищный надзор не осуществляется в отношении управляющих организаций, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами на основании лицензии на ее осуществление.
С указанного момента в отношении лицензиатов и соискателей лицензии органами государственного жилищного надзора реализуется лицензионный контроль, что и, вопреки утверждению заявителя в апелляционной жалобе, имело место в рассматриваемом случае.
Из распоряжения Службы от 09.08.2016 N 1850-л следует, что основанием для его издания и проведения проверки с целью осуществления лицензионного контроля в отношении Обществом явилось поступление в надзорный орган обращения гражданина Мадзюк В.
Пунктом 2 части 4 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) предусмотрено, что особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры при осуществлении лицензионного контроля могут устанавливаться другими федеральными законами.
В распоряжении Службы от 09.08.2016 о проведении внеплановой выездной проверки имеется ссылка на статью 196 ЖК РФ.
Согласно части 1 статьи 196 ЖК РФ к отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, применяются положения Закона N 294-ФЗ и положения Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ, Закон о лицензировании) с учетом особенности проведения внеплановой проверки, установленной частью 3 настоящей статьи.
В силу части 3 статьи 196 ЖК РФ внеплановая проверка по основаниям, предусмотренным пунктами 1, 4, 5 части 10 статьи 19 Закона о лицензировании, а также в связи с поступлением в орган государственного жилищного надзора обращений, заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушений лицензиатом лицензионных требований проводится без согласования с органами прокуратуры и без предварительного уведомления лицензиата о проведении внеплановой проверки.
Таким образом, статьей 196 ЖК РФ регламентирован порядок организации и осуществления лицензионного контроля, при этом частью 3 данной нормы закона урегулированы особенности проведения всех видов внеплановых проверок, которые могут быть проведены в отношении лицензиата при осуществлении деятельности по управлению многоквартирным домом по приведенным в данной норме основаниям. Данная норма является специальной по отношению к аналогичным положениям Закона о лицензировании в силу прямого указания в части 1 статьи 196 ЖК РФ, как регулирующая отдельный вид лицензионного контроля (в отношении деятельности по управлению многоквартирным домом). При таких обстоятельствах суд считает, что часть 3 статьи 196 ЖК РФ должна быть применена к рассматриваемым отношениям.
Как уже указывалось выше, оспариваемое распоряжение о проведении внеплановой проверки в отношении ООО "Ремонт и Услуги" издано Службой на основании обращения гражданина, то есть в пределах полномочий, предоставленных частью 3 статьи 196 ЖК РФ.
Данное распоряжение соответствует требованиям закона, предъявляемым к его содержанию в статье 14 Закона N 294-ФЗ, и вынесено уполномоченным должностным лицом.
Аргумент Общества о том, что гражданин Мадзюк В., обратившийся в Службу с жалобой, не является жителем спорного многоквартирного дома (то есть не является потребителем), не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку данное обстоятельство, по смыслу положений части 3 статьи 196 ЖК РФ, не исключает возможность проведения органом государственного жилищного надзора лицензионного контроля. В соответствии с названной нормой основанием для проведения лицензионного контроля может являться обращение, заявление любого гражданина.
Ссылка заявителя на отсутствие в электронном обращении гражданина Мадзюк В. сведений о его отчестве, адресе места жительства, подлежит отклонению, поскольку, как верно отмечено судом первой инстанции в обжалуемом решении, указание отчества гражданина, а также его паспортных данных, даты рождения и полного адреса места жительства (при наличии электронной почты в обращении) в силу Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон N 59-ФЗ) не относятся к сведениям, которые в обязательном порядке должны содержаться в обращении в государственный орган. Поданное Мадзюк В. электронное обращение соответствует требованиям статьи 7 Закона N 59-ФЗ, поскольку зарегистрировано в установленном порядке, содержит фамилию, имя, электронный адрес, по которому гражданин просит направить ответ. Следовательно, поскольку электронное обращение не является анонимным и содержит информацию, являющуюся основанием для проведения проверки, Служба правомерно издала соответствующее распоряжение и провела на основании него проверку.
Довод Общества о нарушении срока издания распоряжения, исчисляемого с момента обращения гражданина, отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку названное нарушение не является существенным и не свидетельствует о незаконности издания распоряжения.
Таким образом, повторно оценив по правилам статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что оспариваемое Обществом распоряжение Службы от 09.08.2016 N 1850-л о проведении внеплановой выездной проверки не противоречит положениям действующего законодательства и, как следствие, не нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем в данном случае отсутствуют в совокупности условия, предусмотренные статьями 198, 200, 201 АПК РФ, необходимые для признания его недействительным.
Относительно оспариваемого ООО "Ремонт и Услуги" предписания суд апелляционной инстанции полагает необходимым отметить следующее.
Согласно статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.
На основании статей 161, 162 ЖК РФ надлежащее содержание общего имущества в зависимости от способа управления многоквартирным домом обеспечивается собственниками помещений путем заключения договора управления многоквартирным домом с управляющей организацией.
Таким образом, бремя содержания имущества может быть возложено на лиц, не являющихся собственниками этого имущества.
В соответствии с частями 1, 2 статьи 192 ЖК РФ деятельность по управлению многоквартирными домами осуществляется управляющими организациями на основании лицензии на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, выданной органом государственного жилищного надзора на основании решения лицензионной комиссии субъекта Российской Федерации. Под деятельностью по управлению многоквартирным домом понимается выполнение работ и (или) оказание услуг по управлению многоквартирным домом на основании договора управления многоквартирным домом.
Положение о лицензировании деятельности по управлению многоквартирными домами утверждает Правительство Российской Федерации (часть 2 статьи 193 ЖК РФ).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.10.2014 N 1110 утверждено Положение о лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами (далее - Положение о лицензировании).
В соответствии с подпунктами "а" и "б" пункта 3 Положения о лицензировании лицензионными требованиями к лицензиату являются, в том числе соблюдение требований, предусмотренных частью 2.3 статьи 161 ЖК РФ; исполнение обязанностей по договору управления многоквартирным домом, предусмотренных частью 2 статьи 162 ЖК РФ.
В силу части 2 статьи 162 ЖК РФ по договору управления многоквартирным домом одна сторона (управляющая организация) по заданию другой стороны (в данном случае - собственников помещений в многоквартирном доме) в течение согласованного срока за плату обязуется оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме.
В части 2.3 статьи 161 ЖК РФ предусмотрено, что при управлении многоквартирным домом управляющей организацией она несет ответственность перед собственниками помещений в многоквартирном доме за оказание всех услуг и (или) выполнение работ, которые обеспечивают надлежащее содержание общего имущества в данном доме и качество которых должно соответствовать требованиям технических регламентов и установленных Правительством Российской Федерации правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, за предоставление коммунальных услуг в зависимости от уровня благоустройства данного дома, качество которых должно соответствовать требованиям установленных Правительством Российской Федерации правил предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах.
Согласно части 1 статьи 161 ЖК РФ управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан и надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме.
В силу пункта 10 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.2006 N 491 (далее - Правила N 491), общее имущество должно содержаться в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации (в том числе о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, техническом регулировании, защите прав потребителей) в состоянии, обеспечивающем: соблюдение характеристик надежности и безопасности многоквартирного дома; безопасность для жизни и здоровья граждан, сохранность имущества физических или юридических лиц, государственного, муниципального и иного имущества; соблюдение прав и законных интересов собственников помещений, а также иных лиц; поддержание архитектурного облика многоквартирного дома в соответствии с проектной документацией для строительства или реконструкции многоквартирного дома (подпункты "а", "б", "г", "е").
Управляющие организации отвечают перед собственниками помещений за нарушение своих обязательств и несут ответственность за надлежащее содержание общего имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации и договором (пункт 42 Правил N 491).
Требования и нормативы по содержанию и обслуживанию жилого фонда предусмотрены Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденными Постановлением Госстроя Российской Федерации от 27.09.2003 N 170 (далее - Правила N 170). В названном документе перечислено, что именно должно включаться в содержание и техническое обслуживание дома, а также указаны параметры и условия, которым в целях безопасности людей и сохранности жилого дома в любом случае должны отвечать строительные конструкции и системы инженерно-технического обеспечения этого дома независимо от желания собственников отдельных его помещений и включения ими соответствующих работ и услуг в договор с управляющей компанией.
Из материалов дела усматривается, что ООО "Ремонт и Услуги" является управляющей компанией в отношении многоквартирного дома по адресу: г. Ухта, ул. Первомайская, д. 6.
Таким образом, именно Общество несет ответственность за невыполнение обязательных требований и правил.
Факт наличия поименованных в оспариваемом предписании недостатков, свидетельствующих о нарушении требований пунктов 4.2.3.1, 4.2.4.2 Правил N 170, установлен административным органом и подтвержден материалами дела. Заявителем наличие указанных недостатков, на необходимость устранения которых указано в предписания ответчика, не оспаривается и не опровергается.
При таких обстоятельствах, предписание ответчика от 16.08.2016 N 42, обязывающее ООО "Ремонт и Услуги" привести состояние главного фасада (балконы) жилого дома в соответствии с упомянутыми требованиями Правил N 170, является правомерным.
В силу изложенного у Арбитражного суда Республики Коми отсутствовали предусмотренные частью 3 статьи 201 АПК РФ основания для признания оспариваемого предписания недействительным, поскольку оно соответствует закону, не нарушает права и законные интересы Общества и не возлагает на него никаких дополнительных обязанностей, которые не предусмотрены законом.
Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела не усматривается.
Доводы заявителя жалобы о неисполнимости оспариваемого предписания подлежат отклонению как немотивированные и бездоказательные.
Довод заявителя о нарушении ответчиком срока составления акта проверки отклоняется судом апелляционной инстанции в связи с тем, что данное нарушение не является грубым в понимании Закона N 294-ФЗ. Следует отметить, что пункт 6 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ квалифицирует в качестве грубого нарушения только непредставление акта проверки, а не нарушение срока его изготовления.
Ссылка Общества в апелляционной жалобе на то, что контролирующий орган вышел за пределы предмета проверки, не подтверждается материалами дела. Как следует из материалов дела, проверка проведена с целью осуществления лицензионного контроля на предмет соблюдения Обществом обязательных требований, к которым, в числе прочих относятся требований Правил N 170.
Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции, фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта. Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно.
При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Республики Коми от 31.10.2016 по делу N А29-9128/2016 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ООО "Ремонт и Услуги" - без удовлетворения.
Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.
Согласно положениям подпунктов 3, 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче апелляционной жалобы на решения арбитражного суда по делам о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными государственная пошлина уплачивается юридическими лицами в размере 1500 рублей и в соответствии со статьей 110 АПК РФ в случае отказа в удовлетворении апелляционной жалобы относится на заявителя.
При подаче апелляционной жалобы ООО "ремонт и Услуги" по платежному поручению от 01.12.2016 N 1295 уплатило государственную пошлину в размере 3000 рублей, в связи с чем на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации излишне уплаченная государственная пошлина в сумме 1500 рублей подлежит возврату из федерального бюджета ее плательщику.
Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Коми от 31.10.2016 по делу N А29-9128/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Ремонт и Услуги" - без удовлетворения.
Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Ремонт и Услуги" из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1500 (одной тысячи пятисот) рублей 00 копеек, излишне уплаченную по платежному поручению от 01.12.2016 N 1295.
Выдать справку на возврат государственной пошлины.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Республики Коми.
Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий П.И.КОНОНОВ

Судьи Г.Г.ИВШИНА Е.В.МИНАЕВА