Правосудие

Требование: О признании незаконным отказа государственного органа в предоставлении государственной услуги в виде получения разрешения на проведение внутрихозяйственных работ

Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 01.02.2017 N 02АП-10686/2016 по делу N А29-45/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 31 января 2017 года.
Полный текст постановления изготовлен 01 февраля 2017 года.
Второй арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Ившиной Г.Г.,
судей Кононова П.И., Минаевой Е.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Феофилактовой Д.Н.,
без участия сторон,
рассмотрев апелляционную жалобу Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми
на решение Арбитражного суда Республики Коми от 10.10.2016
по делу N А29-45/2016, принятое судом в составе судьи Князевой А.А.,
по заявлению акционерного общества "Монди Сыктывкарский ЛПК" (ИНН: 1121003135, ОГРН: 1021101121194)
к Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми (ИНН: 1101481670, ОГРН: 1021100524345)
о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, и обязании выдать разрешение,

установил:

акционерное общество "Монди Сыктывкарский ЛПК" (далее - заявитель, АО "Монди СЛПК", Общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с самостоятельными требованиями о признании незаконным отказа Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми (далее - ответчик, Минприроды Республики Коми) в предоставлении государственной услуги в виде получения разрешения на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, изложенного в письме от 13.05.2015 N 60, а также отказа в предоставлении государственной услуги в виде получения разрешения на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, изложенного в письме от 13.08.2015 N 71.
Соответствующие заявления Общества приняты к производству арбитражного суда, по ним возбуждены производства по делам N А29-8372/2015 и N А29-11909/2015.
Определением суда от 25.12.2015 указанные дела в порядке статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) объединены в одно производство для их совместного рассмотрения по делу N А29-8372/2015.
Определением суда от 11.01.2016 в одно производство для совместного рассмотрения объединены дела N А29-8372/2015 и N А29-13021/2015. В рамках последнего дела Общество оспаривало отказ в предоставлении государственной услуги в виде получения разрешения на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, изложенный в письме от 30.07.2015 N 102. Этим же определением на основании части 3 статьи 130 АПК РФ в отдельное производство выделено требование АО "Монди СЛПК" о признании незаконным отказа Минприроды Республики Коми в предоставлении государственной услуги в виде получения разрешения на проведение внутрихозяйственных работ на территории кварталов 97, 98 Пучкомского участкового лесничества Государственного учреждения Республики Коми "Ертомское лесничество", связанных с нарушением почвенного покрова, изложенного в письме от 13.08.2015 N 71, поскольку отказ ответчика в предоставлении государственной услуги в отношении иных земельных участков имеет иные основания. Выделенному делу присвоен N А29-45/2016.
Решением суда от 10.10.2016 по делу N А29-45/2016 требования заявителя удовлетворены, отказ Минприроды Республики Коми в предоставлении государственной услуги в виде получения разрешения на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, изложенный в письме от 13.08.2015 N 71, признан незаконным, на ответчика (в лице Удорского районного комитета по охране окружающей среды) возложена обязанность устранить нарушения прав и законных интересов Общества путем выдачи испрашиваемого разрешения на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, с правом использования для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых на территории кварталов 97, 98 Пучкомского участкового лесничества.
Не согласившись с принятым судебным актом, считая его незаконным, Минприроды Республики Коми обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.
В обоснование своей позиции о соответствии отказа в выдаче АО "Монди СЛПК" разрешения на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, ответчик настаивает на том, что Общество не имеет правовых оснований для использования общераспространенных полезных ископаемых в порядке, предусмотренном статьей 19 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах), поскольку все работы, проводимые заявителем на переданных ему в аренду для заготовки древесины лесных участках, в том числе по строительству дорог для создания лесной инфраструктуры и вывоза древесины, как часть технологического процесса заготовки древесины, используемой для нужд производства приносящей доход продукции, направлены на обеспечение предпринимательской деятельности. При этом Минприроды Республики Коми полагает необходимым разграничивать использование общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд и для целей предпринимательской деятельности по критерию направленности такого использования на извлечение прибыли как конечной цели. Выводы суда, по убеждению заявителя жалобы, сделаны без разделения указанных понятий и основаны на неверном применении статьи 19 Закона о недрах.
Ответчик настаивает на том, что для получения разрешений на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, для добычи общераспространенных полезных ископаемых Общество обязано получить лицензию, поскольку не имеет правовых оснований для использования общераспространенных полезных ископаемых в рамках статьи 19 Закона о недрах для целей строительства дорог, необходимых для технологического процесса заготовки древесины. При этом Минприроды Республики Коми обращает внимание на то, что безлицензионное пользование общераспространенными полезными ископаемыми в промышленных масштабах по своему усмотрению субъектом коммерческой деятельности может оказывать негативное воздействие на окружающую среду и порождать правовые проблемы уплаты налогов, контроля за осуществлением рекультивации земель, способствует массовому отказу недропользователей от лицензий на право пользования общераспространенными полезными ископаемыми.
Общество в письменном отзыве опровергло доводы апелляционной жалобы.
В соответствии со статьей 153.1 АПК РФ дело назначено к рассмотрению с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Республики Коми.
В судебное заседание 31.01.2017 стороны явку своих представителей не обеспечили, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом. Общество представило ходатайство о рассмотрении жалобы в отсутствие представителя. Суд считает возможным рассмотреть дело в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации без участия представителей сторон.
В связи с неявкой в судебное заседание представителей сторон сеанс видеоконференц-связи с Арбитражным судом Республики Коми прерван. Апелляционная жалоба рассмотрена без участия представителей сторон.
В приобщении к материалам дела дополнительного доказательства отказано протокольным определением от 31.01.2017.
Законность решения Арбитражного суда Республики Коми проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 22.07.2015 АО "Монди СЛПК", являясь арендатором лесных участков, обратилось в территориальный орган Минприроды Республики Коми (Удорский районный комитет по охране окружающей среды) с заявлением N 27/6787 на получение разрешений на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на территории лесных участков в кварталах 97, 98 Пучкомского участкового лесничества Государственного учреждения Республики Коми "Ертомское лесничество" (принадлежит Обществу на праве аренды по договору аренды лесного участка от 20.05.2008 N 1 со сроком действия до 16.06.2024, реестровый учетный номер участка в государственном лесном реестре: 87:240:09:0001) для использования общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, открытым способом без применения взрывных работ с целью создания объектов лесной инфраструктуры, а также проведения строительных, лесозаготовительных и иных работ, связанных с нарушением поверхности почвы. Правовыми основаниями обращения за получением разрешения явились нормы статьи 19 Закона о недрах, пунктов 1, 2, 8 Порядка выдачи разрешений на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на территории Республики Коми, утвержденного приказом Министерства природы Республики Коми от 18.12.2013 N 595 (далее - Порядок выдачи разрешений).
13.08.2015 Удорским районным комитетом по охране окружающей среды Минприроды Республики Коми в адрес заявителя направлено письмо-уведомление N 71 об отказе в предоставлении государственной услуги.
Отказывая в выдаче разрешения на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, уполномоченный орган исходил из того, что АО "Монди СЛПК" как субъект предпринимательской деятельности не имеет права на использование общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд в соответствии с Законом о недрах.
В качестве правовых оснований для отказа заявителю в предоставлении государственной услуги в указанном письме-уведомлении приведены ссылки на подпункт "а" пункта 5 Порядка выдачи разрешений (прямой запрет в законодательных и нормативных правовых актах Российской Федерации и нормативных правовых актах Республики Коми на проведение работ с нарушением почвенного покрова) и подпункт "е" пункта 5 названного Порядка (наличие запрета или ограничения на осуществление вида деятельности (цели планируемых работ), указанных в заявлении, на территории или в границах предоставленного заявителю земельного участка, установленного уполномоченным органом государственной власти или органом местного самоуправления в случае предоставления гражданам, юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или несоответствие вида деятельности (цели планируемых работ), указанных в заявлении, виду разрешенного использования земельного участка).
Не согласившись с отказом Минприроды Республики Коми в выдаче разрешения на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, Общество обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с требованиями о признании данного отказа незаконным и о возложении на ответчика обязанности устранить нарушения его прав и законных интересов путем выдачи испрашиваемого разрешения на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, с правом использования для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых на территории кварталов 97, 98 Пучкомского участкового лесничества Государственного учреждения Республики Коми "Ертомское лесничество".
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что АО "Монди СЛПК" представило полный пакет документов, необходимых для получения разрешения на проведение внутрихозяйственных работ, а также из того, что коммерческие организации не исключены из числа субъектов, имеющих право осуществлять без применения взрывных работ для собственных нужд добычу общераспространенных полезных ископаемых, имеющихся в границах используемых ими земельных участков и не числящихся на государственном балансе, такое использование общераспространенных полезных ископаемых может осуществляться в безлицензионном порядке и ограничено не целью создания и деятельности правообладателя земельного участка, а конечной целью их использования.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.
В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
При этом в силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Закон о недрах регулирует отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр, использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов (рапы лиманов и озер, торфа, сапропеля и других), подземных вод, включая попутные воды (воды, извлеченные из недр вместе с углеводородным сырьем), и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд.
Статья 9 Закона о недрах к числу пользователей недр относит субъектов предпринимательской деятельности, в том числе участников простого товарищества, иностранных граждан, юридических лиц, если иное не установлено федеральными законами.
Материалами дела подтверждается, что лесные участки на территории кварталов 97, 98 Пучкомского участкового лесничества Государственного учреждения Республики Коми "Ертомское лесничество" переданы Обществу в долгосрочное временное пользование по договору аренды от 20.05.2008 N 1 для использования их в целях заготовки древесины.
Заготовка древесины представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с рубкой лесных насаждений, их трелевкой, частичной переработкой, хранением и вывозом из леса древесины. Граждане, юридические лица в целях заготовки древесины вправе осуществлять строительство лесных дорог, лесных складов, других строений и сооружений (части 1 и 7 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации).
Создание объектов лесной инфраструктуры (лесных дорог, лесных складов и других) для целей использования лесов прямо предусмотрено статьей 13 Лесного кодекса Российской Федерации; право Общества на создание лесной инфраструктуры (лесных дорог, лесных складов и др.) закреплено в пункте 4.3.5 договора аренды лесного участка.
В пункте 11 Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденных совместным приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству от 22.12.1995 N 525/67, установлено, что проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, осуществляется на основании выданных разрешений (лицензий). Выдача разрешений на добычу общераспространенных полезных ископаемых или торфа для собственных нужд и проведение других внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, осуществляется в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 19 Закона о недрах собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков имеют право осуществлять в границах данных земельных участков без применения взрывных работ использование для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых, имеющихся в границах земельного участка и не числящихся на государственном балансе, подземных вод, объем извлечения которых должен составлять не более 100 кубических метров в сутки, из водоносных горизонтов, не являющихся источниками централизованного водоснабжения и расположенных над водоносными горизонтами, являющимися источниками централизованного водоснабжения, а также строительство подземных сооружений на глубину до пяти метров в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Под использованием для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод в целях указанной статьи понимается их использование собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами, арендаторами земельных участков для личных, бытовых и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд.
Таким образом, действующим федеральным законодательством предусмотрено право собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков при соблюдении определенных условий осуществлять использование общераспространенных полезных ископаемых без получения лицензии.
Системное толкование приведенных выше норм права позволило суду первой инстанции сделать обоснованный вывод о том, что использование арендатором лесных участков общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд при соблюдении ограничений, предусмотренных статьей 19 Закона о недрах, допустимо в безлицензионном порядке. Приведенные в апелляционной жалобе аргументы ответчика об обратном получили надлежащую правовую оценку в обжалуемом решении и приведенный выше вывод не опровергают.
Учитывая, что строительство и содержание лесовозных дорог Обществом на арендуемых им лесных участках представляет собой подготовительную часть технологического процесса заготовки древесины и является правом общества, а использование общедоступных полезных ископаемых в рассматриваемой ситуации в отсутствие доказательств обратного не преследует цель их реализации третьим лицам или извлечение прибыли, при этом принимая во внимание, что АО "Монди СЛПК" в полном объеме представило в уполномоченный орган документы, предусмотренные Порядком выдачи разрешений и необходимые для получения разрешений, следует признать, что у Минприроды Республики Коми отсутствовали правовые основания для отказа в выдаче Обществу испрашиваемого разрешения.
Приведенные в апелляционной жалобе доводы, по своей сути, свидетельствуют об ином толковании норм материального права, но не о нарушении судом первой инстанции положений Закона о недрах.
Аргументы Минприроды Республики Коми о том, что безлицензионное пользование общераспространенными полезными ископаемыми в промышленных масштабах по своему усмотрению субъектом коммерческой деятельности может оказывать негативное воздействие на окружающую среду и порождать правовые проблемы уплаты налогов, контроля за осуществлением рекультивации земель, способствует массовому отказу недропользователей от лицензий на право пользования общераспространенными полезными ископаемыми, не могут быть приняты во внимание как не влияющие на обоснованность выводов суда, поскольку не являлись основанием для принятия ответчиком оспариваемого решения об отказе в выдаче разрешения, имеют характер предположительных и в полной мере игнорируют наличие возможности пользования общераспространенными полезными ископаемыми на основании разрешений и цель выдачи таких разрешений.
Суд апелляционной инстанции отмечает, что вопреки мнению Минприроды Республики Коми действующее законодательство не содержит запрета коммерческим организациям быть субъектами права пользования общераспространенными полезными ископаемыми для своих нужд в безлицензионном порядке. Единообразное толкование и применение статьи 19 Закона о недрах по данному вопросу относительно разрешения споров, в том числе с участием АО "Монди СЛПК" и Минприроды Республики Коми, подтверждается многочисленной судебной практикой. При этом следует отметить, что введение законодателем с 01.01.2015 в статью 19 Закона о недрах понятия "собственная нужда" не преследовало целью изменение смысла данной нормы, а в соответствии с представленным в материалы дела Заключением на проект федерального закона N 113176-6 "О внесении изменения в Закон Российской Федерации "О недрах" и в статью 55 Водного кодекса Российской Федерации" (в части повышения эффективности управления в области использования и охраны подземных вод), внесенный Правительством Российской Федерации, имело своей направленностью исключительно упрощение порядка предоставления права пользования недрами, а также преодоление противоречий в ее толковании. С момента вступления в силу внесенных в данный Закон изменений наличием лицензии на пользование недрами возникновение права на использование общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд не обусловлено.
Исходя из совокупного толкования законодательства в сфере недропользования, в случае соблюдения всех предусмотренных статьей 19 Закона о недрах условий (использование общераспространенных полезных ископаемых в границах предоставленного земельного участка, не числящихся на государственном балансе, объем извлечения которых должен составлять не более 100 кубических метров в сутки, при строительстве подземных сооружений на глубину до пяти метров) принципиальное значение применительно к определению документа, на основании которого допускается такое использование общераспространенных полезных ископаемых (лицензия или разрешение), имеет направленность именно их использования на извлечение прибыли.
То обстоятельство, что АО "Монди СЛПК", обращаясь за получением разрешения на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, намерено было использовать общераспространенные полезные ископаемые с целью, отличной от собственных нужд, либо для получения прибыли или иной выгоды, ответчиком в нарушение возложенного на него бремени доказывания оснований для принятия оспариваемого решения не доказано.
Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
Повторно исследовав обстоятельства дела и представленные доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае имелась предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для удовлетворения требований АО "Монди СЛПК".
При признании незаконным решения ответчика об отказе в выдаче разрешения на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, возложение на Минприроды Республики Коми обязанности устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя таким образом, какой следовал бы при принятии уполномоченным органом противоположного решения по заявлению о выдаче разрешения, представляется правомерным.
С учетом изложенного решение Арбитражного суда Республики Коми от 10.10.2016 по делу N А29-45/2016 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Минприроды Республики Коми - без удовлетворения.
Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.
Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков освобождены от уплаты государственной пошлины, в связи с чем вопрос об уплате государственной пошлине по апелляционной жалобе не рассматривался.
Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Коми от 10.10.2016 по делу N А29-45/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Республики Коми.
Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий Г.Г.ИВШИНА

Судьи П.И.КОНОНОВ Е.В.МИНАЕВА