Правосудие

Требование: О признании недействительными предписания Министерства культуры, протокола об административном правонарушении, предусмотренном частью 18 статьи 19.5 КоАП РФ

Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 01.02.2017 N 04АП-6650/2016 по делу N А78-7720/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 25 января 2017 года.
Полный текст постановления изготовлен 01 февраля 2017 года.
Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Сидоренко В.А.,
судей Никифорюк Е.О., Ткаченко Э.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Куркиной Е.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества "ЛАЙСА" на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 24 октября 2016 года по делу N А78-7720/2016 по заявлению акционерного общества "ЛАЙСА" (ОГРН 1077761477386, ИНН 7717601826) к Министерству культуры Забайкальского края (ОГРН 1087536008768, ИНН 7536095952) о признании недействительным предписания N 07-16 от 25.04.2016; об отмене результатов проведенной проверки; о признании недействительным протокола об административном правонарушении от 06.06.2016,
в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, в деле участвуют: Забайкальская региональная дирекция железнодорожных вокзалов - филиал открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (ОГРН 1037739877295, ИНН 7708503727), Комитет градостроительной политики Администрации городского округа "Город Чита" (ОГРН 1167536052562, ИНН 7536158391), Администрация городского округа "Город Чита" (ОГРН 1027501183467, ИНН 7536031229),
(суд первой инстанции: судья Горкин Д.С.),
в отсутствие в судебном заседании представителей участвующих в деле лиц,

установил:

акционерное общество "ЛАЙСА" (далее - заявитель, АО "ЛАЙСА" или общество) обратилось в суд с требованиями, уточненными в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Министерству культуры Забайкальского края (далее - Министерство) о признании недействительным предписания N 07-16 от 25.04.2016, об отмене результатов проведенной проверки, признании недействительным протокола об административном правонарушении от 06.06.2016.
Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 24 октября 2016 года в удовлетворении заявленных акционерным обществом "ЛАЙСА" требований к Министерству культуры Забайкальского края о признании недействительным предписания N 07-16 от 25.04.2016, отмене результатов проведенной проверки, как несоответствующих Федеральному закону от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", отказано. В части признания недействительным протокола об административном правонарушении от 06.06.2016 производство по делу прекращено.
Не согласившись с указанным решением, общество обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, как незаконного, принятого при неполно выясненных обстоятельствах, имеющих значение для дела; не доказанности имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд посчитал установленными: при не соответствии выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела; при нарушении или неправильном применении норм материального и норм процессуального права.
Из апелляционной жалобы следует, что мероприятия по контролю в отношении здания вокзала г. Чита являются в понимании Федерального закона от 26.1.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) проверкой деятельности лица, осуществляющего эксплуатацию здания вокзала г. Чита. Проведение проверок регулируется статьями 9 - 13 Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Общество указывает, что суд незаконно отказал ему в удовлетворении требований о признании недействительным предписания.
Согласно Федеральному закону N 38-ФЗ от 13.03.2006 "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) демонтаж рекламных конструкций осуществляется в определенном порядке.
Согласно части 21 статьи 19 Закона о рекламе демонтаж рекламной конструкции осуществляется на основании предписания уполномоченного органа местного самоуправления. При этом требование о проведении демонтажа может быть предъявлено исключительно в отношении рекламной конструкции установленной и (или) эксплуатируемой в отсутствии разрешения.
Между тем, Министерство не является органом местного самоуправления, а, следовательно, не обладает полномочием выдавать Предписания о демонтаже Рекламных конструкций. Таким образом, Предписание было выдано неуполномоченным лицом.
По мнению общества, обстоятельства о том, что разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций были признаны недействительными решением Центрального районного суда г. Чита от 24.06.2016, установленные судом, не имеют отношения к предмету рассматриваемого спора. Решение Центрального районного суда г. Чита было принято после вынесения предписания.
Общество считает, что вывод суда о том, что Министерство обладает правом выдавать предписания о демонтаже рекламных конструкций основан на неверном толковании норм материального права.
Министерство в представленном письменном отзыве на апелляционную жалобу просит обжалуемое решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.
О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК РФ, что подтверждается почтовыми уведомлениями, а также отчетом о публикации на официальном сайте Федеральных Арбитражных Судов Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако лица, участвующие в деле явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.
В соответствии с частью 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.
Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.
Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, на основании распоряжения Министерства от 18.03.2016 N 157/р "Об осуществлении регионального государственного надзора за состоянием объекта культурного наследия" специалистом Министерства был произведен осмотр (акт N 10-16 от 21.03.2016) объекта культурного наследия регионального значения "Железнодорожный вокзал", значащегося под N 43 в государственном списке недвижимых памятников истории и культуры местного значения, утвержденного решением Малого Совета Читинского Областного совета народных депутатов от 04.03.1993 N 47 (далее - объект). Объект расположен по адресу: г. Чита, ул. Бутина, д. 2.
В результате осмотра Министерством были выявлены нарушения статьи 35.1. Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон об объектах культурного наследия) и пункта 15 охранного обязательства от 17.05.2007 N 54-07 на вышеуказанный объект культурного наследия.
Частью 1 статьи 35.1. Закона об объектах культурного наследия установлено, что не допускается распространение наружной рекламы на объектах культурного наследия, включенных в реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - реестр).
По результатам осмотра собственнику объекта Забайкальской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД" было выдано предписание Министерства от 25.03.2016 N 06-16 о необходимости проведения работ по демонтажу рекламных конструкций, установленных на фасадах объекта культурного наследия.
В ответ на предписание Министерства Забайкальская региональная дирекция железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД" направила письмо, в котором указала, что рекламно-информационная деятельность на объектах ОАО "РЖД" осуществляется АО "ЛАЙСА" в соответствии с заключенным с ОАО "РЖД" генеральным договором N 623 к/т от 28.09.2006, а также Положением о рекламно-информационной деятельности на объектах ОАО "РЖД", утвержденным распоряжением президента ОАО "РЖД" от 29.12.2006 N 2612р.
На основании вышеуказанного письма ОАО "РЖД" и в целях подтверждения наличия рекламных конструкций Министерством было подготовлено распоряжение от 21.04.2016 N 211/р "Об осуществлении регионального государственного надзора за состоянием объекта культурного наследия" в соответствии с которым был проведен повторный осмотр (акт N 13-16 от 22.04.2016) объекта.
По результатам осмотра АО "ЛАИСА" было выдано предписание от 25.04.2016 N 07-16 о необходимости проведения работ по демонтажу рекламных конструкций, установленных на фасадах объекта культурного наследия. Срок исполнения предписания установлен 27.05.2016.
В связи с неисполнением предписания Министерством 06.06.2016 в отношении АО "ЛАЙСА" был составлен протокол об административном правонарушении с квалификацией его по части 18 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) - невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия.
Не согласившись с выданным предписанием, результатами проверки, протоколом об административном правонарушении, АО "ЛАЙСА" обжаловало их в арбитражный суд.
Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной жалобы. Выводы суда первой инстанции являются верными и соответствуют обстоятельствам дела.
Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку заявлялись в суде первой инстанции, где им дана полная и надлежащая оценка.
Суд апелляционной инстанции находит вывод суда первой инстанции о законности обжалуемого предписания правильным, исходя из следующего.
Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, установлены частью 4 статьи 200 АПК РФ, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).
Согласно пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.
С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что требования общества могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:
1) несоответствие оспариваемых решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту;
2) нарушение прав и законных интересов общества этими решениями и действиями (бездействием).
Оценивая требование заявителя о признании недействительным протокола об административном правонарушении от 06.06.2016, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что дело в данной части подлежит прекращению в соответствии со статьей 150 АПК РФ, поскольку кодексом не предусмотрено обжалования в арбитражный суд процессуальных документов, изданных в ходе ведения дела об административном производстве, к каковым относится протокол об административном правонарушении.
Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что проведение мероприятий по региональному надзору осуществлялись в рамках пунктов 9.3.3, 9.4.46 Положения о Министерстве культуры Забайкальского края, утвержденного постановлением Правительства Забайкальского края от 13.05.2014 N 258 (далее - Положение о Министерстве), пункта 8 Положения о региональном государственном надзоре за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия, утвержденного постановлением Правительства Забайкальского края от 23.12.2015 N 617 (далее - Положение о региональном надзоре).
Пунктом 8 Положения о региональном надзоре установлено, что мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения осуществляются должностными лицами краевого органа охраны объектов культурного наследия посредством проведения обследований (осмотров), фото- и видеофиксации указанных объектов культурного наследия, территорий объектов культурного наследия, зон охраны объектов культурного наследия, территорий исторических поселений, а также расположенных на них зданий, строений и сооружений, совершения иных действий, предусмотренных действующим законодательством, необходимых для осуществления контроля.
Кроме того, пунктом 1 статьи 11 Закона об объектах культурного наследия установлено, что государственным надзором за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия может проводиться, в том числе, и посредством организации мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия.
Таким образом, является обоснованным и правомерным вывод суда первой инстанции, что проведение мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия регионального значения осуществлялись Министерством в отношении объекта, а не юридического лица, в данном случае АО "ЛАЙСА", и не регулируется Законом о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Данное было также изложено в распоряжениях на проведение осуществлении регионального государственного надзора за состоянием объекта культурного наследия.
Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, на установку и эксплуатацию рекламных конструкций Заявителю были выданы соответствующие разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций: N 248 от 12.08.2013, N 249 от 12.08.2013, N 253 от 12.08.2013, N 186 от 29.12.2014, Управлением потребительского рынка администрации городского округа "Город Чита".
Федеральным законом от 08 марта 2015 года N 50-ФЗ "О внесении изменений в статью 19 Федерального закона "О рекламе" и Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" введен запрет на распространение наружной рекламы на объектах культурного наследия, включенных в реестр, а также на их территориях, за исключением территорий достопримечательных мест. Однако статьей 3 вышеуказанного Федерального закона установлено, что разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, их территориях, выданные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, действуют до истечения срока их действия. Указанные разрешения выданы сроком на 5 лет и срок действия разрешений истекает 12.08.2018 и 29.12.2019 соответственно.
В соответствии со статьей 33 Закона об объектах культурного наследия объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.
На момент выдачи разрешений Управлением потребительского рынка администрации городского округа "Город Чита" действовала норма, предусмотренная пунктом 3 статьи 52 Закона об объектах культурного наследия, в соответствии с которой объект культурного наследия используется с обязательным выполнением требований по обеспечению неизменности облика и интерьера объекта культурного наследия в соответствии с особенностями данного объекта, послужившими основанием для включения объекта культурного наследия в реестр и являющимися предметом охраны данного объекта, описанным в его паспорте (редакция статьи 52 Закона N 73-ФЗ в период выдачи разрешений).
С собственником объекта культурного наследия ОАО "РЖД" было заключено охранное обязательство от 17.05.2007 N 54-07 по недвижимому памятнику истории и культуры. Согласно пункту 15 охранного обязательства собственнику запрещается без письменного разрешения Министерства производить работы, ведущие к изменению внешнего облика объекта культурного наследия, в том числе установка рекламных щитов и вывесок на стенах здания и в его охранной зоне.
Как пояснил представитель Министерства, при выдаче разрешений Управлением потребительского рынка администрации городского округа "Город Чита" были нарушены пункты 2.6. и 3.1. Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории городского округа "Город Чита" в части отсутствия согласования с уполномоченными органами размещения рекламных конструкций (Министерством культуры Забайкальского края).
Документы, подтверждающие согласование с Министерством, заявителем представлены не были.
Кроме того, решением Центрального районного суда г. Читы от 24 июня 2016 года по делу N 2а-4605-16 разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций: N 248 от 12.08.2013, N 249 от 12.08.2013, N 253 от 12.08.2013, N 186 от 29.12.2014 были признаны недействительными.
В соответствии с абзацем 2 пункта 1 Положения о Министерстве Министерство является органом, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Забайкальского края, выявленных объектов культурного наследия.
Согласно пункту 9.4.46. Положения о Министерстве Министерство выдает предписания в соответствии с Федеральным законом и предъявляет иски в суд в случаях нарушения законодательства об объектах культурного наследия.
Законом об объектах культурного наследия установлено право Министерства, как органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего полномочия в отношении объектов культурного наследия, на выдачу предписаний об устранении выявленных нарушений (статьи 9.1, 11).
В соответствии с абзацем 4 подпункта 3 пункта 6 статьи 11 Закона об объектах культурного наследия должностные лица органов охраны объектов культурного наследия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать предписания, в том числе об устранении нарушений требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия либо особого режима использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия.
При проведении контрольных мероприятий Министерством были установлены факты нарушения законодательства об объектах культурного наследия в части размещения рекламных конструкций на объекте культурного наследия, что и послужило основанием для выдачи заявителю предписания о демонтаже рекламных конструкций.
В данном случае, как правильно указал суд первой инстанции, предписание было выдано Министерством с целью устранения нарушений требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, а не в рамках законодательства о рекламе.
Постановлением по делу об административном правонарушении Центрального районного суда г. Читы от 13 июля 2016 года N 5-484/2016, оставленным без изменения решением Забайкальского краевого суда от 10.10.2016, АО "Лайса" привлечено к административной ответственности в соответствии с части 18 статьи 19.5 КоАП РФ в виде штрафа в размере 100 000 рублей.
Заявитель признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 18 статьи 19.5. КоАП РФ - невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия.
Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
Следовательно, требования заявителя удовлетворению не подлежат.
При указанных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта. Оснований, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.
Приведенные в апелляционной жалобе доводы, свидетельствуют не о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а о несогласии заявителя жалобы с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судом доказательств.
Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

постановил:

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 24 октября 2016 года по делу N А78-7720/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа путем подачи жалобы через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд.

Председательствующий судья В.А.СИДОРЕНКО

Судьи Е.О.НИКИФОРЮК Э.В.ТКАЧЕНКО