Правосудие

Требование: О признании недействительными пунктов предписания надзорного органа

Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2017 N 06АП-7380/2016 по делу N А73-13031/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 24 января 2017 года.
Полный текст постановления изготовлен 31 января 2017 года.
Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Сапрыкиной Е.И.
судей Вертопраховой Е.В., Песковой Т.Д.
при ведении протокола секретарем судебного заседания Мамонтовой Н.А.
при участии в заседании:
от ФБУ "Администрация Амурводпуть": Шемякина А.Ю., Есипчук И.А.;
от УГАН НОТБ ДФО Ространснадзора: Кириленко О.В., Рыбкис В.А.;
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Федерального бюджетного учреждения "Администрация Амурводпуть"
на решение от 14.11.2016 по делу N А73-13031/2016
Арбитражного суда Хабаровского края, принятое судьей Манником С.Д.
по заявлению Федерального бюджетного учреждения "Администрация Амурводпуть"
к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Дальневосточному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта
о признании частично недействительным предписания

установил:

Федеральное бюджетное учреждение "Администрация Амурского бассейна внутренних водных путей" (ОГРН 1022700928271, ИНН 2721000410; далее - ФБУ "Администрация Амурводпуть", учреждение) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Дальневосточному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - управление, уполномоченный орган, о признании недействительными пунктов 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 предписания N ТБ-ВТ-09/09/2016/710.
Решением суда от 14.11.2016 в удовлетворении требования отказано.
Не согласившись с данным судебным актом, учреждение подало в Шестой арбитражный апелляционный суд жалобу, в которой просило решение суда отменить или изменить.
По мнению заявителя, на основании уведомления учредителя ФБУ "Администрация Амурводпуть" - Федерального агентства морского и речного транспорта от 20.10.16 N УТБ-2597, объект ФБУ "Администрация Амурводпуть" "Ремонтно-отстойный пункт" реестровый номер РНО-0000427 исключен из Реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств внутреннего водного транспорта, как объект, не имеющий зданий, сооружений, устройств и оборудования, предназначенных для ремонта, отстоя в летнее и зимнее время года, технического осмотра судов и иных плавучих объектов. В связи с этим требования к объекту "Ремонтно-отстойный пункт", перечисленные в пунктах 1, 4, 5, 6 спорного предписания фактически не могут быть исполнены к установленному сроку до 09.05.2017.
Кроме того, учреждение указывает на то, что аттестация сил обеспечения транспортной безопасности невозможна в силу отсутствия нормативных актов. Также ссылается на отсутствие сроков разработки и утверждения организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности транспортного средства, заверенные субъектом транспортной инфраструктуры.
В судебном заседании представители учреждения доводы жалобы требования поддержали.
В заседании суда объявлялся перерыв в порядке статьи 163 АПК РФ.
Представители управления в заседании суда и отзыве отклонили доводы заявителя жалобы, указывая, что на дату проверки и вынесения предписания спорный объект значился в Реестре категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств внутреннего водного транспорта.
Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов поданной жалобы с учетом отзыва, заслушав пояснения участников спора, апелляционный суд приходит к следующему.
Как видно из материалов дела, управлением проведена плановая выездная проверка соблюдения ФБУ "Администрация Амурводпуть" обязательных требований законодательства Российской Федерации в сфере транспортной безопасности, в ходе которой выявлен факт неисполнения учреждением требований по обеспечению транспортной безопасности, а именно:
- в нарушение подпункта 7 пункта 5 Постановления Правительства Российской Федерации от 16.07.2016 N 678 "О требованиях по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требованиях к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта" (далее - Требования), не в полном объеме реализован план обеспечения транспортной безопасности ОТИ 3 категории "Ремонтно-отстойный пункт" (реестровый N РНО-0000427): КПП не оснащен комплектом досмотрового оборудования и специальными техническими средствами, а именно: ручным металлодетектором и досмотровыми зеркалами, наличие которых предусмотрено разделом 6.2 Плана ОТБ "Организация пропускного режима";
- в нарушение подпункта 13 пункта 5 Требований на ОТИ "Ремонтно-отстойный пункт" (реестровый N РНО-0000427) отсутствует информирование юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность на объекте транспортной инфраструктуры, а также в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на объекте транспортной инфраструктуры, о положениях законодательства в области обеспечения транспортной безопасности и об организационно-распорядительных документах, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры, в части, их касающейся, в том числе о запрете действий на объекте транспортной инфраструктуры, приводящих к повреждению устройств и оборудования объекта транспортной инфраструктуры или использованию их не по функциональному предназначению, влекущих за собой человеческие жертвы, материальный ущерб или способствующих наступлению таких последствий;
- в нарушение подпункта 12 пункта 5 Требований не обеспечена аттестация сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии со статьей 12.1 Федерального закона "О транспортной безопасности";
- в нарушение подпункта 25 пункта 5 Требований на ОТИ "Ремонтно-отстойный пункт" (реестровый N РНО-0000427) не обеспечено аудио- и видеозапись в целях документирования действий сил обеспечения транспортной безопасности на контрольно-пропускных пунктах и постах объекта транспортной инфраструктуры, а также пунктах управления обеспечением транспортной безопасности;
- в нарушение подпункта 29 пункта 5 Требований на ОТИ "Ремонтно-отстойный пункт" (реестровый N РНО-0000427) не в полной мере организован пропускной и внутриобъектовый режим на ОТИ в соответствии с организационно-распорядительными документами субъекта транспортной инфраструктуры, направленными на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ, а именно:
- в нарушение пункта 2.7 представленной при проверке Инструкции о пропускном и внутриобъектовом режиме на ОТИ/ТС (далее - Инструкция), закрепленных за Администрацией Хабаровского района внутренних водных путей (далее - АХРВВП), не в полном объеме обеспечивается ношение личных пропусков и бейджей на видном месте поверх одежды;
- в соответствии с пунктом 5.2.1 представленной Инструкции "выезд транспортных средств с территории ОТИ осуществляется через КПП. На выезде работник охраны осуществляет проверку документов на груз и досмотр транспортных средств". В то же время, вопреки требованиям раздела 6.2 Плана ОТБ ОТИ "Ремонтно-отстойный пункт" (реестровый N РНО-0000427) КПП не оснащен комплектом досмотрового оборудования и специальными техническими средствами, а именно: ручным металлодетектором и досмотровыми зеркалами. Кроме того представленной Инструкцией не предусмотрен досмотр транспортных средств при въезде на территорию ОТИ;
- разделом 6.2 Плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ "Ремонтно-отстойный пункт" (реестровый N РНО-0000427) предусмотрено, что "Использование запасных ворот ОТИ для проезда (прохода) к пришвартованным обстановочным катерам контролируется ответственным за обеспечение транспортной безопасности ОТИ. Ключи хранятся у ответственного за обеспечение транспортной безопасности ОТИ.". На представленной в ходе проверки видеозаписи (файл СН0220160907-124703) наблюдается неоднократный проход через запасные ворота ОТИ нескольких лиц, без контроля со стороны ответственных за обеспечение транспортной безопасности данного ОТИ;
- 07.09.2016 в 14:20 на КПП ОТИ "Ремонтно-отстойный пункт" (реестровый N РНО-0000427) была попытка сотрудников ФБУ "Администрация Амурводпуть", дежурящих на КПП, выписать пропуск неустановленному физическому лицу без предъявления документов, удостоверяющих личность. Данная попытка была пресечена членами комиссии УГАН НОТЕ ДФО Ространснадзора, после чего мужчина, сославшись на отсутствие удостоверяющих личность документов (забыл дома), удалился;
- в нарушение подпункта 37 пункта 5 Требований на ОТИ "Ремонтно-отстойный пункт" (реестровый N РНО-0000427) не приняты достаточные меры по недопущению преодоления любыми лицами контрольно-пропускных пунктов и постов объекта транспортной инфраструктуры без соблюдения условий допуска в зону транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры, наличия и действительности пропусков и иных установленных видов разрешений в зону транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или на критические элементы объекта транспортной инфраструктуры, а именно:
- в процессе проведения проверки в присутствии членов комиссии 07.09.2016 с 14:15 до 16:00 и 08.09.2016 в 09:00 въездные ворота на КПП неоднократно оставались открытыми, что давало возможность прохода физических лиц через ворота, а не через здание КПП и установленный в нем турникет;
- в нарушение подпункта 9 пункта 6 Требований не утверждены в целях обеспечения безопасности транспортных средств организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности транспортного средства, заверенные субъектом транспортной инфраструктуры (перевозчиком);
- в нарушение подпункта 12 пункта 6 Требований не обеспечена аттестация сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии со статьей 12.1 Федерального закона "О транспортной безопасности";
- в нарушение подпункта 6 пункта 28 Требований транспортное средство 4 категории т/х "Перевал" (реестровый N РНС-0002375) не оснащено техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими:
- видеообнаружение объектов видеонаблюдения на мостике (ходовом мостике) и на путях прохода на мостик (ходовой мостик);
- передачу видеоизображения в соответствии с порядком передачи данных;
- выявление и принятие мер по недопущению проникновения нарушителя в зону транспортной безопасности транспортного средства, ее части и на критические элементы транспортного средства;
- в нарушение подпункта 11 пункта 4 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденных приказом Минтранса России от 11.02.2010 N 34 в Планах транспортной безопасности на ТС 3 категории "НТ-102" (реестровый N РНС-0002419 4 категории т/х "Перевал" (реестровый N РНС-0002375) отсутствуют необходимые сведения об инженерно-технических системах обеспечения транспортной безопасности.
09.09.2016 управлением составлен акт проверки и учреждению выдано предписание от 09.09.2016 N ТБ-ВТ-09/09/2016/710 с предложением устранить выявленные нарушения в срок до 09.05.2017.
Полагая, что предписание в части пунктов 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 нарушает права и законные интересы ФБУ "Администрация Амурводпуть", последнее оспорило его в судебном порядке.
В соответствии со статьей 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Для этого процессуальный закон предусматривает совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному правовому акту и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Отказывая в удовлетворении требования, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии совокупности указанных выше условий.
В статье 1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) транспортная безопасность определена как состояние защищенности объекта транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства; обеспечение транспортной безопасности - реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства; субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании; силы обеспечения транспортной безопасности - лица, ответственные за обеспечение транспортной безопасности в субъекте транспортной инфраструктуры, на объекте транспортной инфраструктуры, транспортном средстве, включая персонал субъекта транспортной инфраструктуры или подразделения транспортной безопасности, непосредственно связанный с обеспечением транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры или транспортных средств.
На основании части 1 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, если иное не установлено настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.
Субъектами транспортной инфраструктуры являются юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании (пункт 9 статьи 1 Закона N 16-ФЗ).
Обязанность субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков выполнять предписания, постановления должностных лиц уполномоченных федеральных органов исполнительной власти об устранении нарушений требований по обеспечению транспортной безопасности предусмотрена пунктом 2 части 2 статьи 12 Закона N 16-ФЗ.
В соответствии с частями 2 и 3 статьи 6 Закона N 16-ФЗ категорирование ОТИ и ТС осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.
Категорированные объекты включаются в реестр ОТИ и ТС, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта (пункт 4 статьи 6 Закона N 16-ФЗ).
Из материалов дела видно, что ФБУ "Администрация Амурводпуть" оспаривает пункты 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 предписания N ТБ-ВТ-09/09/2016/710 по сроку исполнения до 09.05.2017.
Апелляционным судом установлено, что пункты 1, 4, 5, 6 касаются объекта - "Ремонтно-отстойный пункт" с реестровым номером РНО-0000427.
Вместе с тем установлено, что данный объект исключен из Реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств внутреннего водного транспорта, как объект, не имеющий зданий, сооружений, устройств и оборудования, предназначенных для ремонта, отстоя в летнее и зимнее время года, технического осмотра судов и иных плавучих объектов.
Данное обстоятельство подтверждается уведомлением учредителя ФБУ "Администрация Амурводпуть" - Федерального агентства морского и речного транспорта от 20.10.2016 N УТБ-2597, и не отрицается уполномоченным органом.
Довод управления, что на момент проверки и на дату выдачи спорного предписания этот объект еще значился в Реестре, следовательно, требования предписания нельзя признать незаконными, отклоняется судебно коллегией.
Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.
В данном случае срок исполнения пунктов 1, 4, 5, 6 спорного предписания указан до 09.05.2017, но нарушения, указанные в данных пунктах, невозможно устранить ввиду исключения вышеназванного объекта из категорированных объектов транспортной инфраструктуры.
Следовательно, предписание в данных пунктах не соответствует принципу исполнимости и может привести к нарушению прав и законных интересов заявителя.
С учетом этого доводы апелляционной жалобы в этой части подлежат удовлетворению.
Рассмотрев доводы учреждения, касающиеся законности пунктов 3, 7, 8 и 9 предписания от 09.09.2016, апелляционный суд отклоняет их в связи со следующим.
Подпунктом 12 пункта 5 и подпункта 12 пункта 6 Требований субъектам транспортной инфраструктуры в целях обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры предписано обеспечивать подготовку и аттестацию сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии со статьей 12.1 Федерального закона "О транспортной безопасности". К работе на должностях, непосредственно связанных с обеспечением транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры, а также к исполнению обязанностей по защите объекта транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства в соответствии с планом объекта транспортной инфраструктуры необходимо допускать только лиц из числа сил обеспечения транспортной безопасности, аттестованных и подготовленных в соответствии со статьей 12.1 Федерального закона "О транспортной безопасности", а лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности морских терминалов, обслуживающих транспортные средства, совершающие международные рейсы, - в том числе с учетом прохождения подготовки, предусмотренной Международным кодексом по охране судов и портовых средств, если такая подготовка не осуществлялась в соответствии с законодательством Российской Федерации в области обеспечения транспортной безопасности.
Подпунктом 9 пункта 6 Требований предписано утвердить организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности транспортного средства, заверенные субъектом транспортной инфраструктуры (перевозчиком) копии которых являются приложениями к плану транспортного средства.
Подпунктом 6 пункта 28 Требований для субъекта ОТИ в отношении транспортных средств IV категории дополнительно к требованиям, предусмотренным пунктом 6 настоящего документа, установлена обязанность оснастить транспортное средство техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими:
видеообнаружение объектов видеонаблюдения на мостике (ходовом мостике) и на путях прохода на мостик (ходовой мостик);
передачу видеоизображения в соответствии с порядком передачи данных;
выявление и принятие мер по недопущению проникновения нарушителя в зону транспортной безопасности транспортного средства, ее части и на критические элементы транспортного средства.
В нарушение вышеприведенных положений, заявителем по делу не обеспечена аттестация сил обеспечения транспортной безопасности, не утверждены организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности транспортного средства, а также не приняты дополнительные меры по оснащению транспортных средств техническими средствами обеспечения транспортной безопасности.
Довод учреждения, что конкретный срок для разработки и утверждения организационно-распорядительных документов законодателем не установлен, правильно отклонен арбитражным судом, поскольку это требование изложено в Постановлении Правительства РФ от 16.07.2016 N 678 и подлежит исполнению всеми субъектами транспортной инфраструктуры.
Ссылка на невозможность соблюдения требования об установлении технических средств с учетом ранее действовавшего порядка, установленного приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 41, также не принимается во внимание, в силу пункта 4 Требований, которым установлено, что настоящий документ является обязательным для исполнения субъектами транспортной инфраструктуры, в том числе администрациями бассейнов внутренних водных путей в отношении участков внутренних водных путей, определяемых Правительством Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "О транспортной безопасности" и не отнесенных в соответствии с частью 5 статьи 6 Федерального закона "О транспортной безопасности" к объектам транспортной инфраструктуры, не подлежащим категорированию, и перевозчиками, осуществляющими непосредственную эксплуатацию транспортных средств (далее - перевозчик).
Следовательно, предписание в части пунктов 3, 7, 8 и 9 признается законным, и выводы первой инстанции в этой части обоснованными.
Таким образом, обжалуемый в апелляционном порядке судебный акт подлежит изменению, с частичным удовлетворением требований ФБУ "Администрация Амурводпуть".
Государственная пошлина в размере 1 500 рублей, в силу подпункта 12 пункта 1 статьи 333.21 НК РФ, подлежит возврату заявителю жалобы как излишне уплаченная.
Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Хабаровского края от 14.11.2016 по делу N А73-13031/2016 изменить.
Признать незаконными пункты 1, 4, 5, 6 предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Дальневосточному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта N ТБ-ВТ-09/09/2016/710 от 09.09.2016.
В остальном решение суда оставить без изменения.
Возвратить Федеральному бюджетному учреждению "Администрация Амурводпуть" излишне уплаченную по платежному поручению от 25.11.2016 N 714968 государственную пошлину в сумме 1 500 руб.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий Е.И.САПРЫКИНА

Судьи Е.В.ВЕРТОПРАХОВА Т.Д.ПЕСКОВА