Правосудие

Требование о признании недействительным предписания уполномоченного органа о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий удовлетворено, поскольку уполномоченным органом порядок выдачи предписания нарушен, а его законность не доказана

Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2017 N 17АП-19169/2016-АК по делу N А60-41060/2016

Дело N А60-41060/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 31 января 2017 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 31 января 2017 года.
Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Муравьевой Е.Ю.,
судей Варакса Н.В., Трефилова Е.М.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Антипиной Д.Н.,
при участии:
от заявителя Администрации Орджоникидзевского района города Екатеринбурга (ИНН 6663019984, ОГРН 1036604785293): не явились;
от заинтересованного лица Территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Свердловской области в Орджоникидзевском, Железнодорожном районах города Екатеринбурга, городе Березовский, городе Верхняя Пышма: не явились;
лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,
рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя Администрации Орджоникидзевского района города Екатеринбурга
на решение Арбитражного суда Свердловской области
от 28 октября 2016 года
по делу N А60-41060/2016, принятое судьей Присухиной Н.Н.,
по заявлению Администрации Орджоникидзевского района города Екатеринбурга
к Территориальному отделу Управления Роспотребнадзора по Свердловской области в Орджоникидзевском, Железнодорожном районах города Екатеринбурга, городе Березовский, городе Верхняя Пышма
о признании недействительным предписания,

установил:

Администрация Орджоникидзевского района города Екатеринбурга обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Территориальному отделу Управления Роспотребнадзора по Свердловской области в Орджоникидзевском, Железнодорожном районах города Екатеринбурга, городе Березовский, городе Верхняя Пышма о признании недействительным предписания N 01-10-15/5983 от 01.08.2016.
Решением Арбитражного суда Свердловской области от 28.10.2016 (резолютивная часть решения объявлена 24.10.2016) в удовлетворении заявленных требований отказано.
Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить.
В обоснование жалобы заявителем приведены доводы о том, что суд не оценил предписание на предмет его соответствия закону; не учел, что в силу норм Жилищного и Гражданского кодексов РФ Администрация района не является лицом, принимающим решения по вопросам содержания общего имущества многоквартирного дома, к которому относится контейнерная площадка. Предписание податель жалобы считает незаконным и нарушающим его права и законные интересы.
Заинтересованное лицо с жалобой не согласно по основаниям, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу, ссылаясь на то, что ранее вынесенное аналогичное предписание было рассмотрено Администрацией в декабре 2015 года, но после обращения граждан с жалобой на те же факты нарушений в марте и в июле 2016 года, возникла необходимость выдачи нового предписания Администрации о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий. Решение суда заинтересованное лицо считает законным и обоснованным, просит оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.
Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что в соответствии со ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие.
Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.
Как следует из материалов дела, 01.08.2016 заместителем Главного государственного санитарного врача в Орджоникидзевском, Железнодорожном районах города Екатеринбурга, городе Березовский, городе Верхняя Пышма, заместителем начальника Территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Свердловской области в Орджоникидзевском, Железнодорожном районах города Екатеринбурга, городе Березовский, городе Верхняя Пышма вынесено в адрес Администрации Орджоникидзевского района города Екатеринбурга предписание о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий N 01-10-15/5983, на основании которого следует провести дополнительные санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, а именно:
- при размещении контейнерной площадки на придомовой территории жилого дома по адресу: г. Екатеринбург, ул. Кузнецова. 14 обеспечить соблюдение требований санитарно-эпидемиологического законодательства к размещению контейнерных площадок относительно регламентируемых объектов;
- представить документы, подтверждающие проведение вышеуказанных мероприятий в адрес СЕО Управления Роспотребнадзора по Свердловской области в срок до 30.08.2016.
Не согласившись с вынесенным предписанием, Администрация Орджоникидзевского района города Екатеринбурга обратилась в Арбитражный суд Свердловской области.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу об отсутствии оснований для признания оспариваемого предписания недействительным.
Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и письменного отзыва, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального права и соблюдение норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к иным выводам по существу спора.
Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, в адрес территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Свердловской области в августе 2015 года поступило обращение заведующей детского сада N 531 о нарушениях требований санитарного законодательства при размещении контейнерной площадки, находящейся по адресу: гор. Екатеринбург, ул. Кузнецова, 14.
Территориальный отдел Управления Роспотребнадзора по Свердловской области провел административное расследование, в рамках которого установил, что контейнерная площадка на придомовой территории жилого дома по адресу: г. Екатеринбург, ул. Кузнецова, 14 размещена с нарушением требований санитарно-эпидемиологического законодательства - расстояние до жилого дома по адресу: г. Екатеринбург, ул. Кузнецова, 14 составляет: - от контейнерной площадки - 19 метров, от бункера для сбора ТБО - 15,5 метров. Расстояние от контейнерной площадки, бункера до детского дошкольного учреждения МАДОУ N 531 (г. Екатеринбург, ул. Кузнецова, 12) составляет 9,5 метров, что создает неблагоприятные условия для деятельности детского учреждения, создает условия для размножения и расселения на территории грызунов (крыс), бродячих собак, что, в свою очередь, создает угрозу причинения вреда здоровью, жизни граждан.
По факту нарушений в отношении управляющей компании "Орджоникидзевская УЖК" приняты меры административного характера.
В декабре 2015 года в адрес территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Свердловской области поступило коллективное обращение жильцов дома N 14 по ул. Кузнецова, города Екатеринбурга, по вопросу размещения контейнерной площадки на придомовой территории с нарушением требований санитарного законодательства.
По результатам рассмотрения коллективного обращения в адрес Администрации Орджоникидзевского района гор. Екатеринбурга и в адрес Управляющей компании "ЖКХ Орджоникидзевского района" заместителем главного государственного санитарного врача в Орджоникидзевском, Железнодорожном районах города Екатеринбурга, в городе Березовский, городе Верхняя Пышма 16 декабря 2015 года было выдано предписание о проведении дополнительных санитарно-эпидемиологических (профилактических) мероприятий.
Как установлено судом первой инстанции и подтверждается отзывом заинтересованного лица, указанное предписание Администрацией Орджоникидзевского района города Екатеринбурга рассмотрено.
Согласно письму N 67/01-12/002/1581 от 28.12.2015 Администрацией Орджоникидзевского района в управляющую компанию направлено обращение с рекомендацией рассмотреть варианты переноса контейнерной площадки либо установки отдельных евроконтейнеров для многоквартирных домов, а также рассмотреть возможность согласования планируемых работ с собственниками помещений домов N 12а, 14 в форме заочного голосования.
В марте 2016 года повторно в адрес территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Свердловской области поступило обращение граждан по вопросу размещения и эксплуатации контейнерной площадки на придомовой территории дома N 14 по ул. Кузнецова, гор. Екатеринбурга.
В ходе административного расследования отделом установлено, что контейнерная площадка по адресу: г. Екатеринбург, ул. Кузнецова, 14 не ограничена бордюром. Рядом с контейнерной площадкой имеется открытый бункер для сбора ТБО, установленный на земле с щебнем (площадка с водонепроницаемым покрытием отсутствует). Расстояние до жилого дома по адресу: г. Екатеринбург, ул. Кузнецова, 14 составляет: от контейнерной площадки - 19 метров, от бункера для сбора ТБО - 15,5 метров. Расстояние от контейнерной площадки, бункера до детского дошкольного учреждения МАДОУ ДС N 531 (г. Екатеринбург, ул. Кузнецова, 12) составляет 9,5 метров.
По результатам расследования в отношении ООО "Управляющая компания ЖКХ Орджоникидзевского района г. Екатеринбурга" составлен протокол об административном правонарушении, постановлением Орджоникидзевского районного суда гор. Екатеринбурга от 21.04.2016 общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 6.4 КоАП РФ, назначен административный штраф в размере 20 000 рублей.
Далее, по результатам рассмотрения обращения жителей д. N 14 по ул. Кузнецова в г. Екатеринбурге (вх. в СЕО N 11177 от 02.12.2015, N 1956 от 14.03.2016), обращения МА ДОУ N 531 (вх. N 7582 от 24.08.2015 г.), проведения личного приема граждан 26.07.2016 (все жалобы касались размещения контейнерной площадки на придомовой территории жилого дома по адресу: г. Екатеринбург, ул. Кузнецова, 14) заместителем главного государственного санитарного врача в Орджоникидзевском, Железнодорожном районах города Екатеринбурга, в городе Березовский, городе Верхняя Пышма 01 августа 2016 года было вынесено оспариваемое предписание о проведении дополнительных санитарно - противоэпидемических (профилактических) мероприятий N 01-10-15/5983.
В ч. 4 ст. 200 АПК РФ предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Часть 5 указанной нормы устанавливает, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Изучив представленные в материалы дела доказательства, позиции сторон, проанализировав обстоятельства дела, апелляционный суд пришел к выводу, что в данном случае Управлением не доказана законность оспариваемого предписания применительно к установленному законом порядку его выдачи.
Позиция по вопросу соблюдения порядка выдачи предписаний была высказана в определении Верховного Суда РФ от 10.03.2015 по делу N 309-КГ14-7461 (дело N А60-48527/2013).
В дальнейшем данная позиция нашла отражение в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 26.06.2015), в пункте 8 которого указано, что "В случае, если проведение проверки является обязательным в соответствии с нормами действующего законодательства, предписание Роспотребнадзора, выданное вне указанной процедуры, признается недействительным".
Приведенное в данном пункте Обзора правовое обоснование полностью относится к обстоятельствам настоящего дела, поскольку в рассматриваемом деле предписание в адрес заявителя также выдано Управлением Роспотребнадзора на основании Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".
Из содержания оспариваемого предписания следует и иными материалами дела подтверждается, что оно выдано на основании письменных обращений граждан и детского учреждения, а также личного приема граждан, которые жаловались на несоблюдение санитарных норм при размещении контейнерной площадки во дворе жилого дома, которым управляет ООО "Управляющая компания ЖКХ Орджоникидзевского района г. Екатеринбурга".
Поскольку рассмотрение Администрацией предписания от 16.12.2015, выданного по итогам рассмотрения таких же жалоб, не привело к желаемому результату и жалобы граждан на антисанитарное состояние вокруг контейнерной площадки не прекратились, Управление вынесло в адрес Администрации новое предписание о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических мероприятий от 01.08.2016.
В оспариваемом предписании имеются ссылки на нормы Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федерального закона от 24.06.1995 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", СанПиН, Правил благоустройства МО "Город Екатеринбург".
Проверив законность предписания, апелляционный суд пришел к выводу о том, что оно выдано с нарушением установленного законом порядка.
Как указано далее в пункте 8 Обзора Верховного Суда РФ: "Полномочия по выдаче предписаний предоставлены государственному органу в соответствии с п. 2 ст. 50 Закона N 52-ФЗ.
Согласно п. 7 ст. 46 Закона N 52-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).
Исключения из данного правила установлены, в частности п.п. 3, 5 ч. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ, согласно которым положения Закона N 294-ФЗ, регулирующие порядок организации и проведения проверок, не применяются при проведении административного расследования, а также при расследовании причин возникновения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей".
В пункте 5 ч. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при расследовании причин возникновения аварий, несчастных случаев на производстве, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу.
Вместе с тем, материалы дела не содержат доказательств того, что после поступления жалоб на антисанитарное состояние контейнерной площадки, установленной во дворе жилого дома, Управлением было назначено и проведено расследование причин инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц.
Апелляционный суд в связи с этим обстоятельством отмечает, что исходя из понятий, приведенных в ст. 1 Закона N 52-ФЗ, проведение расследований как одной из форм государственного санитарно-эпидемиологического надзора установлено ст. 42 названного Закона с целью установления причин и условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и оценки последствий возникновения и распространения таких заболеваний (отравлений).
Поскольку из обстоятельств дела следует, что заинтересованным лицом не проводились проверочные мероприятия в порядке, установленном Законом N 294-ФЗ, а также не проводилось расследование причин возникновения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, а сразу было выдано предписание в адрес Администрации, апелляционный суд считает, что порядок выдачи предписания нарушен, а его законность не доказана заинтересованным лицом.
Ссылки в предписании на положения статей 11, 12, 21, 22 Закона N 52-ФЗ, а также иные нормативные акты апелляционным судом проверены и оценены как не обосновывающие возможность выдачи предписания без проверочных мероприятий.
Наличие у Администрации соответствующих полномочий и обязанностей при решении вопросов местного значения не отменяет установленный законом порядок выдачи предписания.
Незаконно выданное предписание нарушает права Администрации тем, что без должных оснований возлагает на нее обязанности, для выполнения которых требуются временные, трудовые и денежные затраты.
Апелляционный суд, рассмотрев дело, считает, что оспариваемое предписание при наличии предусмотренных ст. 201 АПК РФ оснований является недействительным.
Поскольку судом первой инстанции обстоятельства, при которых было выдано оспариваемое предписание, не проверялись, апелляционный суд признает, что выводы суда о законности предписания не соответствуют обстоятельствам дела и имеющимся в нем доказательствам.
Кроме того, к принятию неверного решения суд привело неприменение норм материального права - ст. 46 Закона N 52-ФЗ, Закона N 294-ФЗ.
По изложенным в постановлении мотивам апелляционный суд отменяет решение суда первой инстанции, признает недействительным оспариваемое предписание, тем самым удовлетворяя апелляционную жалобу Администрации.
Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, ч.ч. 1, 2 ст. 270, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 28 октября 2016 года по делу N А60-41060/2016 отменить.
Заявленные требования удовлетворить.
Признать недействительным предписание Территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Свердловской области в Орджоникидзевском, Железнодорожном районах города Екатеринбурга, городе Березовский, городе Верхняя Пышма от 01.08.2016 N 01-10-15/5983 как несоответствующее положениям Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Обязать Территориальный отдел Управления Роспотребнадзора по Свердловской области в Орджоникидзевском, Железнодорожном районах города Екатеринбурга, городе Березовский, городе Верхняя Пышма устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий Е.Ю.МУРАВЬЕВА

Судьи Н.В.ВАРАКСА Е.М.ТРЕФИЛОВА