Правосудие

Требование: О признании недействительным предписания надзорного органа

Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.02.2017 N 20АП-7900/2016 по делу N А68-5360/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 25.01.2017
Постановление изготовлено в полном объеме 01.02.2017
Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Рыжовой Е.В., судей Еремичевой Н.В. и Мордасова Е.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем Акимовой Ю.И., при участии от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Научно-производственное предприятие "СвязьСтройИнжиниринг" (город Москва, ИНН 7743600931, ОГРН 1067746745945) - Кузнечика А.А. (доверенность от 16.08.2016) и от ответчика - Инспекции Тульской области по государственной охране объектов культурного наследия (город Тула, ОГРН 1157154014533, ИНН 7107107327) - Григорова Э.А. (доверенность от 03.06.2016), в отсутствие третьих лиц - Администрации города Тулы (город Тула, ОГРН 1037101133552, ИНН 7107030032), муниципального казенного предприятия Муниципального образования города Тулы "Тулагорсвет" (город Тула, ОГРН 1027100519148, ИНН 7102000027), надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Инспекции Тульской области по государственной охране объектов культурного наследия на решение Арбитражного суда Тульской от 17.11.2016 по делу N А68-5360/2016 (судья Рыжикова Н.А.),

установил:

следующее.
Общество с ограниченной ответственностью "Научно-производственное предприятие "СвязьСтройИнжиниринг" (далее - ООО "НПП "СвязьСтройИнжиниринг", общество) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением к Инспекции Тульской области по государственной охране объектов культурного наследия (далее - инспекция) о признании недействительным предписания от 15.04.2016 N 09/2016-ФВ (т. 1, л.д. 2-7).
Определением суда от 17.08.2016 к участию в деле в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Администрация города Тулы (далее - администрация), муниципальное казенное предприятие Муниципального образования города Тулы "Тулагорсвет" (далее - МКП "Тулагорсвет") (т. 1, л.д. 99).
Решением Арбитражного суда Тульской области от 17.11.2016 требования удовлетворены: признано недействительным предписание инспекции от 15.04.2016 N 09/2016-ФВ. С инспекции в пользу общества взысканы судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 3 000 рублей (т. 2, л.д. 28-32).
Не согласившись с судебным актом, инспекция обратилась с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт (т. 2, л.д. 37-40). Заявитель считает выданное предписание мотивированным, соответствующим нормам законодательства, поскольку оно выдано по результатам проведенной внеплановой выездной проверки, согласованной с прокуратурой Тульской области, вследствие допущенных ООО "НПП "СвязьСтройИнжиниринг" нарушений положений пункта 1 части 1 статьи 5.1 и частей 1, 3 статьи 36 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ), что подтверждено в рамках дел об административных правонарушениях решением Тульского областного суда от 19.08.2016. Полагает, что нарушение ООО "КПП "СвязьСтройИнжиниринг" запрета на проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ на территории объекта культурного наследия, установленного пунктом 1 части 1 статьи 5.1 Закона N 73-ФЗ, свидетельствует о наличии у инспекции полномочий на выдачу предписания об устранении допущенных нарушений, соответственно, на общество была возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а именно демонтаж металлической опоры сотовой связи. Заявитель жалобы указал на то, что на дату окончания внеплановой выездной проверки и вынесения предписания в распоряжении инспекции имелась информация от Управления градостроительства и архитектуры администрации города Тулы об отсутствии у ООО "НПП "СвязьСтройИнжиниринг" разрешительных документов и согласований на возведение новой металлической опоры в районе домов N 7-9 по улице Металлистов. Отметил, что общество не просто заменило аварийную опору, но и расширило ее функциональное назначение, что привело к нарушению положений Закона N 73-ФЗ.
В отзыве на апелляционную жалобу ООО "НПП "СвязьСтройИнжиниринг" выразило мнение о том, что решение суда является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба - не подлежащей удовлетворению (т. 2, л.д. 60-65). По мнению общества, для заявителя спорное предписание является неисполнимым, так как заявитель не является ни собственником, ни иным законным владельцем спорной опоры освещения, а собственником опоры (Муниципальное образование город Тула) отказано в сносе опоры.
Указал на то, что спорная опора является опорой освещения, частью линейного объекта, принадлежащего Муниципальному образованию город Тула, и ее отсутствие в данном месте может повлечь провисание и обрыв находящихся на ней проложенных воздушных коммуникаций, а также нарушит правила эксплуатации воздушных линейных объектов, находящихся под напряжением, что является опасным для жизни. Общество полагает, что заявитель не обладает ни правом, ни возможностью самостоятельно, без решения вопросов территориального планирования, относящихся к компетенции местных органов власти, демонтировать опору, являющуюся частью линейного объекта электропередач "до уровня земли", такое требование является для заявителя невыполнимым, а предписание, содержащее данное требование - недействительным. Пояснило, что общество заменило опору освещения, которая принадлежит на праве собственности Муниципальному образованию город Тула и на праве хозяйственного ведения МКП "Тулагорсвет", установленную в полном соответствии с правилами территориального планирования, на земельном участке, определенном и предоставленном в установленном порядке для размещения опоры и линии освещения; замена опоры произведена из-за ее аварийного состояния на основании письма МКП "Тулогорсвет" от 19.11.2015, то есть на основании распоряжений законного владельца; демонтаж существующей, предусмотренной территориальным планированием, опоры освещения без ее переноса в другое место и без связанного с таким переносом изменения планировки территорий не возможен, указанные решения могут быть приняты и реализованы исключительно Муниципальным образованием город Тула как собственником спорной опоры и как органом местного самоуправления.
В возражениях на апелляционную жалобу МКП "Тулагорсвет" просит ее отклонить, а решение суда оставить без изменения (т. 2, л.д. 73-74).
Третье лицо пояснило, что спорная опора наружного освещения находилась в аварийном состоянии, и было принять решение произвести ее замену на усиленную опору расширенного назначения. Указало на то, что спорная опора наружного освещения установлена в соответствии с правилами территориального планирования, на земельном участке, определенном и предоставленном в установленном законом порядке для размещения опоры и линии освещения. Отметило, что демонтаж спорной опоры не возможен, так как это приведет к обрыву кабельных линий освещения, волоконно-оптических кабелей различных организаций, прекращению подачи электроэнергии на все последующие в цепи объекты, а также нарушит правила эксплуатации воздушных линейных объектов, находящихся под напряжением, что является опасным для жизни.
В заседании суда апелляционной инстанции представитель инспекции поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить, в удовлетворении заявления отказать.
Представитель общества не согласился с доводами апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве, просил решение суда оставить без изменения, а жалобу - без удовлетворения.
Третьи лица в судебное заседание не явились.
Апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие третьих лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания, на основании статей 123, 158, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Тульской области от 17.11.2016 проверены судом апелляционной инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, отзыва и возражений на нее, заслушав представителей общества и инспекции, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены или изменения обжалуемого судебного акта в силу следующего.
Как следует из материалов дела, сотрудниками инспекции на основании приказа начальника Инспекции Тульской области по государственной охране объектов культурного наследия от 18.03.2016 N 38 проведена внеплановая выездная проверка в отношении ООО "НПП "СвязьСтройИнжиниринг" с целью проверки фактов, изложенных в обращениях от 03.02.2016 N 01-22/030 о возникновение угрозы причинения вреда объектам культурного наследия: федерального значения "Комплекс Златинских лавок, 1-я половина XIX века" (улица Металлистов, дома 9-11, город Тула, Тульская область, поставлен на государственную охрану Указом Президента Российской Федерации от 20.02.1995 N 176); выявленного объекта "Исторический культурный слой 16-18 веков города Тулы в границах "дорегулярного города согласно приложению 1 (Современный план города Тулы, совмещенный с планом дорегулярной застройки города конца XVIII века", поставлен на государственную охрану приказом Министерства образования и культуры Тульской области от 25.01.2012 N 42). В ходе проверки установлено следующее.
Между МКП "Тулагорсвет" и ООО "НПП "СвязьСтройИнжиниринг" заключен договор от 07.04.2016 N 1 по предоставлению услуги на совместное использование усиленных опор двойного назначения сети наружного освещения и антенны сотовой связи (т. 1, л.д. 78-83).
ООО "НПП "СвязьСтройИнжиниринг" обратилось в инспекцию с письмом от 12.11.2015 N 1112/15-7 о возможности согласования работ по замене металлической опоры сети наружного освещения в городе Туле, по улице Металлистов на металлическую опору двойного назначения сети наружного освещения и антенны сотовой связи, приложив схему размещения опоры. Согласно приложенной схеме точка размещения опоры располагалась между домами 7-9 по улице Металлистов.
В соответствии с постановлением Правительства Тульской области от 01.07.2015 N 304 "Об утверждении границ территории и зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Ансамбль Тульского кремля: Стены и башни, 1521 год; Успенский собор, XVIII век", режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон" и приказа Министерства образования и культуры Тульской области от 25.01.2012 N 42 "Об утверждении списка выявленных объектов культурного наследия - памятников археологии Тульской области" предполагаемое место размещения установки металлической опоры двойного назначения располагается в границах территории объекта культурного наследия федерального значения "Комплекс Златинских лавок, 1-я половина XIX века", иное наименование: "Церковь Покрова Богородицы. Лавки Полюбина (три), остатки, 1842 год, 1856 год") и на земельном участке, в границах которого располагается выявленный объект культурного наследия "Исторический культурный слой 16-18 века города Тулы в границах "дорегулярного города согласно приложению 1 (Современный план города Тулы, совмещенный с планом дорегулярной застройки города конца XVIII века)".
24.11.2015 инспекцией в адрес ООО "НПП "СвязьСтройИнжиниринг" направлено письмо N 47-01-16/1075, содержащее информацию о запрете проведения хозяйственных работ в границах территории объектов культурного наследия и предложение рассмотреть иные варианты размещения металлической опоры антенны сотовой связи за пределами исторического ядра города Тулы.
Проведенный в рамках внеплановой проверки осмотр объектов культурного наследия показал, что ООО "НПП "СвязьСтройИнжиниринг" в районе домов N 7-9 по улице Металлистов произвело замену опоры сети наружного освещения на опору двойного назначения сети наружного освещения и сотовой связи высотой 15 метров.
Металлическая опора смонтирована на земельном участке путем проведения земляных работ. Согласно акту освидетельствования скрытых работ бурения скважины от 16.11.2015, подписанному представителями МКП "Тулагорсвет" и ООО "НПП "СвязьСтройИнжиниринг", глубина установки опоры составила 3,7 м, диаметр основания опоры - 0,8 м, основание опоры забетонировано на высоту 0,4 м от уровня земли, что свидетельствует о нарушении заявителем требований пункта 1 части 1, части 5 статьи 5.1, частей 1, 3 статьи 36, части 2 статьи 40 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".
По результатам проверки выдано предписание от 15.04.2016 N 09/2016-ФВ, в соответствии с которым обществу предписано в срок до 20.05.2016 устранить нарушения обязательных требований к сохранению объекта культурного наследия, демонтировав металлическую опору антенны сотовой связи, расположенную в городе Туле по улице Металлистов между домами 7-9 до уровня земли (т. 1, л.д. 41-43).
Ссылаясь на то, что указанное предписание инспекции является незаконным и нарушает права и интересы заявителя, ООО "НПП "СвязьСтройИнжиниринг" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением (т. 1, л.д. 2-7).
Суд первой инстанции, рассмотрев заявленные требования, правомерно удовлетворил их, исходя из следующего.
Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пункта 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда, в том числе, жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.
Как правомерно указал арбитражный суд первой инстанции, исходя из положений статьи 17 Закона N 294-ФЗ, предписание выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать законные требования, то есть на юридическое лицо могут быть возложены только такие обязанности, соблюдение которых основано на требованиях закона, а сами требования должны быть реально исполнимы. Предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. По смыслу действующего законодательства предписание органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства должно быть законным и обоснованным, четким и понятным для исполнения.
В соответствии с подпунктом 25 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц) является исключительной компетенцией городского округа.
Исходя из положений статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", объекты уличного освещения, как объекты, предназначенные для решения вопросов местного значения, находятся в собственности органов местного самоуправления.
Судом установлено, что в силу постановления Администрации города Тулы от 20.05.2011 N 1328 спорная опора принадлежит муниципальному образованию город Тула, закреплена на праве хозяйственного ведения за МКП "Тулагорсвет" (т. 1, л.д. 55-56).
Поскольку спорная опора находилась в аварийном состоянии, обществом, с согласия собственника и владельца опоры, произведена ее замена.
Из материалов дела усматривается, что обществом предприняты все зависящие от него меры, направленные на устранение вменяемых нарушений, а именно: письмом от 04.05.2016 N 0405/16-1 общество обратилось к собственнику опоры - муниципальному образованию города Тула по вопросу демонтажа указанной опоры на основании оспариваемого предписания (т. 1, л.д. 59).
В ответ на обращение общества Глава администрации города Тулы в письме от 25.05.2016 N 6645-к/2 (т. 1, л.д. 90) по вопросу демонтажа аварийной опоры антенны сотовой связи, расположенной по улице Металлистов, между домами 7-9, сообщил, что в сентябре 2015 года МКП "Тулагорсвет" выявило, что существующая опора освещения, расположенная по адресу: город Тула, улица Металлистов, между домами 7-9, является аварийной и подлежит замене. Отсутствие опоры в данном месте может повлечь провисание и обрыв находящихся на ней проложенных воздушных коммуникаций МКП "Тулагорсвет", ОАО "ТГЭС", волоконно-оптических кабелей различных организаций, а также нарушит правила эксплуатации воздушных линейных объектов, находящихся под напряжением, что является опасным для жизни. Учитывая социальную значимость, Администрация города Тулы считает необходимым ее сохранить. Согласно договору ООО "НПП "СвязьСтройИнжиниринг" осуществило замену данной аварийной опоры наружного освещения на усиленную опору расширенного назначения с целью дальнейшего использования ее для размещения оборудования операторов сотовой связи. Размещение опор такого типа и назначения согласовано с администрацией и является частью государственной программы Российской Федерации "Информационное общество" по представлению услуг высокоскоростного доступа в интернет с использованием технологий 3 G(UMTS)/4G(LTE) учебным и культурным учреждениям, а также обеспечению коврового покрытия на всей территории города, что способствует его туристическому развитию.
При таких обстоятельствах, учитывая, что спорная опора принадлежит муниципальному образованию город Тула, закреплена на праве хозяйственного ведения за МКП "Тулагорсвет", и администрация считает необходимым ее сохранить, предписание инспекции от 15.04.2016 N 09/2016-ФВ суд первой инстанции обоснованно посчитал неисполнимым для ООО "НПП "СвязьСтройИнжиниринг".
Принимая во внимание изложенное, с учетом того, что оспариваемый ненормативный правовой акт уполномоченного органа не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя, суд апелляционной инстанции согласен с выводом суда первой инстанции о том, что заявленные обществом требования подлежат удовлетворению.
Доводы апелляционной жалобы изучены судом апелляционной инстанции и отклонены, так как не опровергают выводы суда первой инстанции, изложенные в обжалуемом решении суда, а выражают лишь несогласие с ними, что не является основанием для отмены законного и обоснованного решения суда первой инстанции.
Обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, исследованным судом первой инстанции, дана надлежащая правовая оценка по правилам, установленным статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, выводы суда первой инстанции соответствуют материалам дела и действующему законодательству.
Нарушений норм процессуального и материального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.
В соответствии с пунктом 3 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции указывается на распределение судебных расходов, в том числе расходов, понесенных в связи с подачей апелляционной жалобы.
В силу статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.
Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина за подачу апелляционной жалобы не подлежит уплате в доход федерального бюджета заявителем - инспекцией.
Руководствуясь статьями 110, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Тульской области от 17.11.2016 по делу N А68-5360/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Инспекции Тульской области по государственной охране объектов культурного наследия (г. Тула, ОГРН 1157154014533, ИНН 7107107327) - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.
В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья Е.В.РЫЖОВА

Судьи Н.В.ЕРЕМИЧЕВА Е.В.МОРДАСОВ