Правосудие

Требование: О признании незаконным предупреждения антимонопольного органа о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушений антимонопольного законодательства

Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.02.2017 N 20АП-8116/2016 по делу N А54-1257/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 30.01.2017
Постановление изготовлено в полном объеме 01.02.2017
Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Еремичевой Н.В., судей Мордасова Е.В. и Рыжовой Е.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Федосеевой Ю.А., при участии от заявителя - министерства имущественных и земельных отношений Рязанской области (г. Рязань, ОГРН 1026201263725, ИНН 6231008551) - Лукашовой Ю.С. (доверенность от 30.12.2016 N ММ/3-9460), от третьего лица - индивидуального предпринимателя - главы крестьянского (фермерского) хозяйства Колесниковой Анны Евгеньевны (г. Москва, ОГРНИП 315774600361710, ИНН 771380737851) - Брилевой К.Е. (доверенность от 17.01.2017), в отсутствие представителей ответчика - Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области (г. Рязань, ОГРН 1026201269269, ИНН 6231010720), третьих лиц - индивидуального предпринимателя Бобровой Жанны Владимировны (г. Рязань, ОГРНИП 304623420400055, ИНН 623102812013), Рыбченкова Сергея Ивановича (г. Москва), извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области на решение Арбитражного суда Рязанской области от 11.11.2016 по делу N А54-1257/2016 (судья Стрельникова И.А.),

установил:

следующее.
Министерство имущественных и земельных отношений Рязанской области (далее по тексту - заявитель, министерство) обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением о признании незаконным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области (далее по тексту - ответчик, Рязанское УФАС России) от 26.02.2016 N 630 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушений антимонопольного законодательства.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены: индивидуальный предприниматель Боброва Жанна Владимировна, индивидуальный предприниматель - глава крестьянского (фермерского) хозяйства Колесникова Анна Евгеньевна, индивидуальный предприниматель Рыбченков Сергей Иванович.
Решением Арбитражного суда Рязанской области от 11.11.2016 заявленные требования оставлены без удовлетворения. Судебный акт мотивирован тем, что оспариваемое предупреждение не соответствует Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку антимонопольный орган не представил доказательства, подтверждающие наличие признаков нарушения положений статьи 15 Закона о защите конкуренции.
В апелляционной жалобе Рязанское УФАС России просит данное решение суда отменить, ссылаясь на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, на неправильное применение судом норм материального права, не несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, и принять по делу новый судебный акт. Мотивируя свою позицию, сообщает, что часть 4 статьи 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации не указывает, что подавать заявления о намерении участвовать в аукционе могут только граждане, создавшие крестьянское (фермерское) хозяйство.
В отзывах на апелляционную жалобу министерство имущественных и земельных отношений Рязанской области и ИП - глава КФХ Колесникова А.Е., опровергая доводы жалобы, просят решение суда оставить без изменения.
ИП Боброва Жанна Владимировна, ИП Рыбченков Сергей Иванович отзывы на апелляционную жалобу не представили.
Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда первой инстанции ввиду следующего.
Как следует из материалов дела, 11.12.2015 в адрес министерства имущественных и земельных отношений Рязанской области поступило заявление от главы крестьянского (фермерского) хозяйства Колесниковой А.Е. о предоставлении в собственность земельных участков с кадастровыми номерами 62:15:0060212:320 и 62:15:0060212:321 для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством деятельности.
На момент поступления заявления главы крестьянского (фермерского) хозяйства Колесниковой А.Е. земельные участки с кадастровыми номерами 62:15:0060212:320, 62:15:0060212:321 находились в собственности Рязанской области, относились к категории земель сельскохозяйственного назначения и были свободными от прав третьих лиц.
Министерство имущественных и земельных отношений Рязанской области в совместном периодическом печатном средстве массовой информации Совета депутатов и администрации муниципального образования - Варсковское сельское поселение Рязанского муниципального района Рязанской области "Информационный бюллетень" от 14.12.2015 N 44, N 45 опубликовало извещение о возможности предоставления в собственность гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности земельных участков с кадастровыми номерами 62:15:0060212:320, 62:15:0060212:321.
Информационные сообщения министерства имущественных и земельных отношений Рязанской области от 14.12.2015 о приеме заявлений граждан и КФХ о намерении участвовать в аукционе N 141215/0068400/02 (лот 1 - земельный участок с кадастровым номером 62:15:0060212:321) и N 141215/0068400/01 (лот 1 - земельный участок с кадастровым номером 62:15:0060212:320) размещены и на официальном сайте Российской Федерации для размещении информации о проведении торгов (http://www.torgi.gov.ru/).
В адрес министерства имущественных и земельных отношений Рязанской области 21.12.2015 и 13.01.2016 поступили заявления от Рыбченкова С.И. (вх. N ММ-10291, N ММ-10292) и Бобровой Ж.В. (вх. N ММ-108, N ММ-109) о намерении участвовать в аукционах.
Письмами министерства имущественных и земельных отношений Рязанской области от 19.01.2016 N ММ/3-255 и от 21.01.2016 N ММ/3-303 заявления Рыбченкова С.И. и Бобровой Ж.В. о намерении участвовать в аукционе по предоставлению в собственность гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности земельных участков с кадастровыми номерами 62:15:0060212:320, 62:15:0060212:321, отклонены в связи с тем, что Рыбченков С.И. и Боброва Ж.В. не являются главами крестьянского (фермерского) хозяйства.
На указанные земельные участки 25.02.2016 зарегистрировано право собственности за главой крестьянского (фермерского) хозяйства Колесниковой Е.А.
В ходе проведения Рязанским УФАС России проверки установлено, что в действиях министерства имущественных и земельных отношений Рязанской области содержатся признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившиеся в неправомерном отклонении заявлений Рыбченкова С.И. и Бобровой Ж.В. о намерении участвовать в аукционах по продаже земельных участков с кадастровыми номерами 62:15:0060212:320 и 62:15:0060212:321.
Управлением Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области 26.02.2016 министерству имущественных и земельных отношений Рязанской области вынесено предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства N 630.
Указанным предупреждением заявитель предупрежден о необходимости прекращения указанных действий путем повторного рассмотрения заявлений Рыбченкова С.И. и Бобровой Ж.В., инициировав процедуру торгов в соответствии с действующим законодательством и статьей 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации в 15-дневный срок с момента получения данного предупреждения.
Не согласившись с данным предупреждением Рязанского УФАС России, министерство имущественных и земельных отношений Рязанской области обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Рассматривая спор по существу и удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.
Одной из основных задач судопроизводства в арбитражных судах в силу статьи 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания арбитражным судом ненормативного правового акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, определены в Федеральном законе от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее по тексту - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).
В силу статьи 22 Закона о защите конкуренции Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, в том числе функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства и предупреждению монополистической деятельности.
В целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (часть 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).
Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).
Согласно части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.
Судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.
Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.
По данной категории дел не подлежат установлению обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции.
Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.
Аналогичная правовая позиция содержится в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 N 18403/13.
Часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусматривает, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.
Основанием для вынесения оспариваемого предупреждения послужил вывод Рязанского УФАС России о том, что министерство имущественных и земельных отношений Рязанской области в нарушение статьи 15 Закона о защите конкуренции неправомерно отклонило заявления Рыбченкова С.И. и Бобровой Ж.В. о намерении участвовать в аукционах по продаже земельных участков с кадастровыми номерами 62:15:0060212:320 и 62:15:0060212:321, поскольку положение статьи 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации предоставляет право подавать заявления как гражданам, так и крестьянским (фермерским) хозяйствам в равной степени и не указывает на необходимость создавать крестьянское (фермерское) хозяйство.
Вместе с тем особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности установлено статьей 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с указанной статьей земельные участки предоставляются: гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, крестьянским (фермерским хозяйствам) для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности.
В силу пункта 4 статьи 39.18 ЗК РФ граждане, крестьянские (фермерские) хозяйства, которые заинтересованы в приобретении прав на испрашиваемый земельный участок, могут подавать заявления о намерении участвовать в аукционе.
Судом установлено и усматривается из материалов дела, что министерством имущественных и земельных отношений Рязанской области опубликовано в совместном периодическом печатном средстве массовой информации Совета депутатов и администрации муниципального образования - Варсковское сельское поселение Рязанского муниципального района Рязанской области "Информационный бюллетень" от 14.12.2015 N 44, N 45 и размещено на официальном сайте Российской Федерации для размещении информации о проведении торгов (http://www.torgi.gov.ru/) извещение о возможности предоставления в собственность гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам, для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, земельные участки с кадастровыми номерами 62:15:0060212:320, 62:15:0060212:321, которые относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения.
С учетом этого суд первой инстанции справедливо посчитал, что указанные земельные участки предоставлялись для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности.
Статьей 1 Федерального закона от 11.06.2003 N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (далее по тексту - Закон N 74-ФЗ) предусмотрено, что крестьянское (фермерское) хозяйство (далее также - фермерское хозяйство) представляет собой объединение граждан, связанных родством и (или) свойством, имеющих в общей собственности имущество и совместно осуществляющих производственную и иную хозяйственную деятельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции), основанную на их личном участии (пункт 1). Фермерское хозяйство может быть создано одним гражданином (пункт 2).
Согласно статье 11 Закона N 74-ФЗ для осуществления фермерским хозяйством его деятельности могут предоставляться и приобретаться земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.
Таким образом, как справедливо заключено судом первой инстанции, спорные земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения могут использоваться только в целях осуществления фермерским хозяйством его деятельности.
По указанным мотивам соответствующий довод апеллянта отклоняется судом апелляционной инстанции как основанный на неправильном толковании вышеприведенных нормативных положений.
Как установлено судом и подтверждается материалами дела, в адрес министерства имущественных и земельных отношений Рязанской области 21.12.2015 и 13.01.2016 поступили заявления от Рыбченкова С.И. и Бобровой Ж.В. о намерении участвовать в аукционе N 141215/0068400/01 и N 141215/0068400/02. При этом данные лица не являются главами крестьянского (фермерского) хозяйства, что сторонами не оспаривается.
При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что у министерства имелись достаточные правовые основания для отклонения заявлений Рыбченков С.И. и Боброва Ж.В. о намерении участвовать в аукционе по предоставлению в собственность спорных земельных участков ввиду несоответствия их требованиям, предъявляемым к участникам этого аукциона и, как следствие, о непредставлении управлением доказательств, подтверждающих наличие признаков нарушения положений статьи 15 Закона о защите конкуренции.
При этом судом первой инстанции обоснованно учитывалось решение Рязанского районного суда Рязанской области от 28.04.2016 по гражданскому делу N 2-592/2016, оставленное без изменения судебной коллегий по гражданским делам Рязанского областного суда от 20.07.2016, которым отказано в удовлетворении иска Бобровой Жанны Владимировы к министерству имущественных и земельных отношений Рязанской области о признании решения незаконным и о возложении на министерство обязанности провести аукцион земельных участков с кадастровыми номерами 62:15:0060212:320 и 62:15:0060212:321.
Суд по указанному гражданскому делу пришел к выводу о том, что решение министерства имущественных и земельных отношений Рязанской области об отклонении заявок истца о намерении участвовать в аукционе по предоставлению в собственность гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности спорных земельных участков является законным и обоснованным, поскольку истец не обладал правомочиями для участия в указанном аукционе.
Кроме того, судебная коллегия учитывает, что в отношении спорных земельных участков зарегистрировано право собственности за Колесниковой Анной Евгеньевной, что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права от 25.02.2016 (т. 1, л.д. 34-35).
Таким образом, спорные земельные участки на момент выдачи предупреждения (датировано 26.02.2016) не находились в собственности Рязанской области, что свидетельствует о невозможности выставления их на торги.
Данное обстоятельство, в свою очередь, свидетельствует о неисполнимости оспариваемого предупреждения, которым на министерство возложена обязанность по прекращению действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства путем повторного рассмотрения заявлений Рыбченкова С.И. и Бобровой Ж.В., инициировав процедуру торгов в соответствии с действующим законодательством и статьей 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации в 15-дневный срок с момента получения данного предупреждения.
При таких обстоятельствах вывод суда об удовлетворении заявленного требования является правильным.
Доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании вышеприведенных нормативных актов и не свидетельствуют о необоснованности и неправомерности выводов суда первой инстанции, в связи с чем оснований для ее удовлетворения у судебной коллегии не имеется.
Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Рязанской области от 11.11.2016 по делу N А54-1257/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме посредством направления кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в порядке, установленном частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Н.В.ЕРЕМИЧЕВА

Судьи Е.В.РЫЖОВА Е.В.МОРДАСОВ