Правосудие

Требование: О признании незаконными действия надзорного органа при проведении плановой проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия и о распределении судебных расходов

Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 01.02.2017 N 21АП-1259/2016 по делу N А83-2158/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 25.01.2017.
В полном объеме постановление изготовлено 01.02.2017.
Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Горошко Н.П., судей Градовой О.Г., Карева А.Ю.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Ждера А.Р.,
при участии представителей: от Государственного унитарного предприятия Республики Крым "Вода Крыма" - Баркалова Владимира Игоревича, доверенность N 8 от 01.01.2017; от Службы финансового надзора Республики Крым - Стружинской Веры Николаевны, доверенность N 02-23/11 от 11.02.2016,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственного унитарного предприятия Республики Крым "Вода Крыма" на решение Арбитражного суда Республики Крым от 02.11.2016 по делу N А83-2158/2016 (судья Кузнякова С.Ю.),
по заявлению Государственного унитарного предприятия Республики Крым "Вода Крыма" (ул. Киевская, 1А, г. Симферополь, Республика Крым, 295053)
к Службе финансового надзора Республики Крым (бул. Ленина, 5/7, г. Симферополь, Республика Крым, 295006)
о признании незаконными действий,

установил:

Государственное унитарное предприятие Республики Крым "Вода Крыма" обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением, в котором просит суд признать незаконными действия Службы финансового надзора Республики Крым при проведений плановой проверки в соответствии с программой плановой проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности в ГУП РК "Вода Крыма" за период с 01.01.2015 по 31.12.2015 г., утвержденной заместителем начальника Службы финансового надзора Республики Крым И.А. Олейник 05.02.2016 г., а также плановую проверку Службы финансового надзора Республики Крым, проводимую в соответствии с программой плановой проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности в ГУП РК "Вода Крыма" за период с 01.01.2015 года по 31.12.2015 г., утвержденной заместителем начальника Службы финансового надзора Республики Крым И.А. Олейник 05.02.2016 г. Распределить судебные расхода в соответствии с АПК РФ.
Решением Арбитражного суда Республики Крым от 02.11.2016 по делу N А83-2158/2016 отказано в удовлетворении заявления Государственного унитарного предприятия Республики Крым "Вода Крыма" в полном объеме.
Не согласившись с указанным решением, Государственное унитарное предприятие Республики Крым "Вода Крыма" обратилось с апелляционной жалобой. Считает, что решение суда первой инстанции принято с нарушением норм материального и процессуального права, ввиду чего подлежит отмене, по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.
От Службы финансового надзора Республики представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором указано на отсутствие оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции.
Рассмотрев доводы жалобы и отзыв на нее, изучив материалы дела, заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции считает, что жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Полномочия Службы, в том числе по осуществлению контроля за предприятиями, учреждениями и организациями, созданными (основанными) соответствии с нормативными правовыми актами Республики Крым регламентированы Положением о Службе финансового надзора Республики Крым (в редакции, действовавшей в момент проведения проверки), утвержденным Постановлением Совета министров Республики Крым от 27.06.2014 N 170 (далее - Положение N 170), Порядком осуществления Службой финансового надзора Республики Крым полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю (в редакции, действовавшей в момент проведения проверки), утвержденного Постановлением Совета министров Республики Крым от 19.08.2014 N 285.
Согласно пунктам 1.1 и 1.2 Положения N 170 (Служба является исполнительным органом государственной власти Республики Крым, реализующим государственную политику Республики Крым в сфере внутреннего государственного финансового контроля (надзора), а также контроля за предприятиями, созданными (основанными) в соответствии с нормативными правовыми актами Республики Крым. Служба осуществляет функции по контролю и надзору в финансовой сфере, финансово-бюджетной сфере, в сфере закупок товаров, работ и услуг, за использованием региональным оператором средств бюджета Республики Крым.
Одной из основных задач Службы финнадзора является обеспечение соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации, Республики Крым и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (пункт 2.1 Положения N 170).
В соответствии с разделом 3 указанного Положения N 170, Служба финансового надзора Республики Крым выполняет функции и наделена полномочиями по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений.
Исходя из приведенных норм, следует, что к проверкам, осуществляемым Крымфиннадзором, применимы нормы бюджетного законодательства Российской Федерации.
В соответствии с частями 1, 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий. При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования.
Статья 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает, что объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе, государственные (муниципальные) унитарные предприятия.
Как следует из материалов дела, на основании приказа от 05.02.2016 N 40 08.02.2016 специалистами Службы финансового надзора Республики Крым в ГУП РК "Вода Крыма" проводилась проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности за период с 01.01.2015 по 31.12.2015.
При этом согласно программы плановой проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности в ГУП РК "Вода Крыма" за период с 01.01.2015 года по 31.12.2015 год (утвержденной заместителем начальника Службы финансового контроля РК И.А. Олейник 05.02.2016 и направленной в адрес ГУП РК "Вода Крыма" Службой 08.02.2016) основание для проведения проверки послужил п. 1.1.1.1. Плана деятельности Службы финансового надзора РК на 2016 год. Основные вопросы проверки:
1. Соответствие фактической деятельности предприятия видам деятельности, предусмотренным Уставом, законодательством и полученными разрешающими документами.
2. Составление финансового плана, обоснованность включения в него показателей. Состояние исполнения финансового плана.
3. Использование и сохранность финансовых ресурсов, необоротных и других активов.
3.1. Законность проведения и достоверность отображения в учете расходов.
3.2. Финансовые результаты и собственный капитал.
3.3. Ведение кассовых операций. Расчеты с подотчетными лицами.
3.4. Операции на регистрационных счетах в банковских учреждениях и счетах, открытых в органах Казначейской службы.
3.5. Состояние расчетно-платежной дисциплины и исполнение хозяйственных договоров. Правильность отображения дебиторской и кредиторской задолженности. Состояние претензионно-исковой работы.
3.6. Состояние сохранности имущества, использование оборотных и в необоротных активов.
3.7. Соблюдение законодательства при государственных закупках.
3.8. Соблюдение законодательства при получении и использовании бюджетных средств (при наличии), в том использовании средств Республиканского бюджета, выделенных на финансовое обеспечение мероприятий по возмещению разницы между экономически обоснованным уровнем тарифов регулируемых организаций и тарифами для населения за оказанные услуги в сфере теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения.
Как верно отмечено судом первой инстанции из программы плановой проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности ГУП РК "Вода Крыма" Служба финансового надзора внесла в список основных вопросов проверки, вопросы выходящие за рамки своих полномочий (составление финансового плана, обоснованность включения в него показателей. Состояние исполнения финансового плана; Использование и сохранность финансовых ресурсов, необоротных и других активов; Законность проведения и достоверность отображения в учете расходов; Финансовые результаты и собственный капитал; Ведение кассовых операций. Расчеты с подотчетными лицами; Операции на регистрационных счетах в банковских учреждениях; Состояние расчетно-платежной дисциплины и исполнение хозяйственных договоров; Правильность отображения дебиторской и кредиторской задолженности; Состояние претензионно-исковой работы).
Вместе с тем, из Положения N 170 не следует, что Служба финансового надзора Республики Крым наделена полномочиями по проверке финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, созданных (основанных) в соответствии с нормативными правовыми актами Республики Крым, по иным вопросам, не связанным с проверкой соблюдения бюджетного законодательства.
Согласно материалам дела 08.02.2016 года в адрес ГУП РК "Вода Крыма" поступил запрос N 1 Службы финансового надзора о предоставлении документов. В запросе N 1 о предоставлении документов устанавливался срок предоставления документов до 16.00 08.02.2016 года. Сроки менее 3-х рабочих дней установлены также в запросах от 02 марта 2016 года (до 12.00 03.03.2016); от 24 февраля 2016 N 7 (до 10.00 25.02.2016); от 20 февраля 2016 (до 10.00 24.02.2016 (21,22,23 нерабочие дни).
При этом пунктами 20 - 21 Порядка N 285 определено, что при осуществлении деятельности по контролю должностные лица Службы имеют право запрашивать и получать информацию, документы и материалы, необходимые для проведения контрольных мероприятий. Срок представления информации, документов и материалов устанавливается в запросе и исчисляется с даты получения запроса. При этом такой срок составляет не менее 3 рабочих дней.
Следовательно, из указанных запросов, вытекает нарушение установленных Порядком N 285 сроков предоставления Крымфиннадзору испрашиваемых документов.
Относительно законности и обоснованности действий Службы при проведении проверки, выраженных в превышении Крымфиннадзором первичного разрешаемого срока проведения проверки и по несвоевременному опубликованию плана проведения плановой проверки, судебная коллегия считает, что судом первой инстанции, проанализированы указанные доводы заявителя и получили оценку со ссылкой на положения норм действующего законодательства применительно к установленным фактическим обстоятельствам дела и были мотивированно отклонены.
В связи с изложенным, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что при проведении плановой проверки Служба финансового надзора как видно из программы плановой проверки, а также запросов проводила проверку всей хозяйственной деятельности ГУП РК "Вода Крыма", чем превысила свои полномочия.
Однако отказывая в удовлетворении заявленных требований, арбитражный суд пришел к выводу о том, что, в рассматриваемом случае отсутствует предусмотренная ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) совокупность условий для удовлетворения заявленных требований. Заявителем не указано, каким образом оспариваемые действия, проверка нарушили его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В материалы дела не представлено доказательств нарушения его прав и законных интересов оспариваемыми действиями. Таким образом, отсутствует необходимая совокупность условий для удовлетворения заявленных требований.
Доводы заявителя апелляционной жалобы, оспаривающие названный вывод суда, проверены, однако не могут быть приняты во внимание судом апелляционной инстанции как основанные на неверном толковании указанных норм законодательства и не учитывающие следующее.
Статьей 4 АПК РФ предусмотрено, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.
Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием (статья 13 ГК РФ, пункт 6 совместного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").
В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с пунктом 3 части 5 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.
По смыслу главы 24 АПК РФ требование о понуждении органа, осуществляющего публичные полномочия, принять решение или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, не является самостоятельным требованием, а рассматривается в качестве способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя. Исходя из смысла закона, при выборе способа устранения нарушенного права суд определяет, насколько испрашиваемый заявителем способ соответствует материальному требованию и фактическим обстоятельствам дела на момент его рассмотрения.
Исходя из смысла закона, при выборе способа устранения нарушенного права суд определяет, насколько испрашиваемый заявителем способ соответствует материальному требованию и фактическим обстоятельствам дела на момент его рассмотрения. Определение надлежащего способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя входит в компетенцию арбитражного суда в рамках судейского усмотрения, исходя из оценки спорных правоотношений и совокупности установленных обстоятельств по делу.
Таким образом, для признания судом ненормативного правового акта, действий (бездействия) госоргана недействительными (незаконными), необходимо наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие ненормативного правового акта, действий (бездействия) закону и наличие нарушения ими прав и охраняемых законом интересов заявителя.
При этом нормы Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не предусматривают возможность судебной защиты от предполагаемых нарушений прав заявителя, нарушение прав заявителя должно существовать на момент обращения его в суд, а потому при отсутствии такого нарушения требования не подлежат удовлетворению судом.
Заявитель оспорил в судебном порядке действия управления, полагая, что при проведении проверки административным органом допущены нарушения, противоречащие действующему законодательству, в связи с чем, в совокупности действия Службы, противоречащие законодательству, влекут признание плановой проверки за период с 01.01.2015 по 31.12.2015 ГУП РК "Вода Крыма" незаконной, поскольку проверка была осуществлена с нарушением законодательства.
Из поданного в суд заявления следует, что заявитель обратился в порядке главы 24 АПК РФ, которая предусматривает в качестве способов судебной защиты обжалование ненормативных правовых актов, действий (бездействия) или решений органа государственной власти.
Поскольку заявитель обратился с настоящим заявлением в суд первой инстанции за защитой своих прав в сфере предпринимательской деятельности, суд рассмотрел данное заявление по существу в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Однако избрав такой способ защиты как оспаривание действий по проведению проверки и проверки в целом, предприятие не указало в обеспечение восстановления какого нарушенного права предъявлены такие требования.
Сама по себе проверка не свидетельствует о безусловном нарушении прав заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Проведение проверки деятельности заявителя не нарушает права и законные интересы предприятия, так как не возлагает на него обязанности совершить определенные действия или воздержаться от их совершения, не ограничивает его права и охраняемые законом интересы в сфере предпринимательства.
Следовательно, учитывая отсутствие необходимой совокупности условий для признания действий службы незаконными, а также то, что выбранный ГУП РК "Вода Крыма" способ защиты: признание незаконными действий Службы финансового надзора Республики Крым при проведений плановой проверки в соответствии с программой плановой проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности в ГУП РК "Вода Крыма" за период с 01.01.2015 по 31.12.2015 г., утвержденной заместителем начальника Службы финансового надзора Республики Крым И.А. Олейник 05.02.2016 г., а также плановую проверку Службы финансового надзора Республики Крым, проводимую в соответствии с программой плановой проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности в ГУП РК "Вода Крыма" за период с 01.01.2015 года по 31.12.2015 г., утвержденной заместителем начальника Службы финансового надзора Республики Крым И.А. Олейник 05.02.2016 г. не может обеспечить восстановление нарушенного права или защиту законного интереса, в связи с чем, суд первый инстанции обоснованно пришел к выводу что требования Государственного унитарного предприятия Республики Крым "Вода Крыма" подлежат оставлению без удовлетворения.
Доводы апелляционной жалобы выводов суда не опровергают, и не могут послужить основанием для отмены вынесенного судебного решения.
С учетом сделанных выводов апелляционная инстанция не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.
Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.
Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 02.11.2016 по делу N А83-2158/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственного унитарного предприятия Республики Крым "Вода Крыма" - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий Н.П.ГОРОШКО

Судьи О.Г.ГРАДОВА А.Ю.КАРЕВ